關(guān)于構(gòu)建我國新型煤炭管理體制的初步研究

 

（作者：江西郵政局      肖太壽[1]）

 

(中文摘要):本文首先分析現(xiàn)行管理體制存在諸如“九龍治煤”的多頭管理、管理主體越位缺位并存、管理體系不健全、管理手段落后等問題。論證了現(xiàn)行體制已經(jīng)不能適應(yīng)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的要求，是長期存在的煤炭資源開發(fā)秩序混亂、礦難頻發(fā)、礦區(qū)環(huán)境污染等問題不能得到很好解決的重要原因。而后，以西方發(fā)達國家的煤炭管理體制為研究對象，探討了市場經(jīng)濟國家煤炭管理體制的一般的特點，及其對我國煤炭管理體制創(chuàng)新的啟示。在此分析的基礎(chǔ)上，筆者嘗試性的提出了我國煤炭管理體制創(chuàng)新的指導(dǎo)思想、基本原則和目標，并對可供選擇的模式、途徑進行了比較分析，對新的煤炭管理體制進行了整體構(gòu)想，主張從功能上著眼，努力構(gòu)建一個集中統(tǒng)一、權(quán)威、系統(tǒng)、專業(yè)化的新煤炭管理體制。

 

關(guān)鍵詞：     煤炭           管理體制           創(chuàng)新  

 

Elemently Studying on creating new style of Coal industry management system in China

(author:   jiangxi China post        xiao tai shou )

Abstract: In the essay, the author firstly gives a brief introduction to the historical evolutionof coal management system, secondly analyzes many problems existed in current management system, such as multiply-regulated, the coexistence of the management’s  exceeding authority and absence, the poorly-regulated management system and outdated management approaches. Then, the author proves that current management system, being unable to meet the requirements for the development of coal industry, has resulted in long-tem problems such as disordered development, frequent coal-related disasters and the pollution of mineral environment as well. Next, the author, taking the western countries’ coal management systems as the subject, discussed the general features of the coal management systems of market-oriented countries and their resulting enlightenment to our country.Based on the analyses above, the author experimentally ser up the guideline, the basic rules and goals of promoting innovative system of our country’s coal management, at the same time, compared and analyzed the alternative models of system innovation. Finally, the author claims it is important to functionally attempt to build up a new coal management system featuring centralization, unification, authoritativeness, schematism and specialization.

 

 

Key words:  coal     management system    innovation

 

 

 

煤炭管理體制是關(guān)于煤炭行業(yè)管理機構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限劃分和調(diào)控管理方式等方面的制度體系，是煤炭管理機構(gòu)依據(jù)一定的法律法規(guī)和有關(guān)政策對煤炭發(fā)展戰(zhàn)略、煤炭資源規(guī)劃、煤礦安全、礦區(qū)環(huán)境、煤炭資源城市轉(zhuǎn)型等方面進行宏觀管理的各種行為關(guān)系的總和。我國當前的煤炭管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的需要，在建設(shè)節(jié)約型社會、和諧社會和小康社會的今天，借鑒西方發(fā)達國家煤炭管理的經(jīng)驗，加強我國煤炭行業(yè)管理體制創(chuàng)新研究，構(gòu)建科學(xué)的煤炭管理體制，對于建立新型煤炭工業(yè)體系和走新型煤炭工業(yè)化道路；促進煤炭行業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展有重要的意義。

一、煤炭行業(yè)管理體制存在的問題及其影響

（一）現(xiàn)行煤炭行業(yè)管理體制存在的問題

我國現(xiàn)行的煤炭管理體制是從1998年國家撤消煤炭部以后而形成的，這種體制在一定程度上符合我國經(jīng)濟體制改革的目標取向，做到了權(quán)利下放、簡政裁員、政企分開，對于促進煤炭工業(yè)的發(fā)展起了一定的歷史作用。但是，由于撤消了統(tǒng)一的主管部門，煤炭管理職能分解到多個宏觀管理部門，客觀上看，煤炭管理體系被肢解，管理隊伍被分流，形成了“九龍治水”的局面。在這種情況下，出現(xiàn)了越位與缺位并存、管理體系不健全、監(jiān)管不力、不到位等問題，是一種“低級別的分散的管理模式”。[2]

1、“九龍治煤”的多頭管理

我國現(xiàn)行的煤炭行業(yè)管理職能主要集中在國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、國家煤礦安全監(jiān)察局、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家環(huán)保總局、商務(wù)部、財政部、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組 “能源辦”等8個部委和煤炭行業(yè)協(xié)會。 國家發(fā)展和改革委員會能源局、發(fā)展規(guī)劃司、固定資產(chǎn)投資司等主要負責全國煤炭行業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃、體制改革和大型煤礦項目建設(shè)、礦區(qū)規(guī)劃、投資的審批；經(jīng)濟運行局主要負責安排煤炭行業(yè)的生產(chǎn)，協(xié)調(diào)煤炭行業(yè)運行，安排與煤炭行業(yè)生產(chǎn)運行相關(guān)的重大事項；國民經(jīng)濟綜合司負責牽頭并與經(jīng)濟運行局、能源局、價格司等進行煤炭產(chǎn)品的年度訂貨，銜接生產(chǎn)、運輸與消費等各有關(guān)方面平衡等問題；價格司主要負責指定煤炭價格政策、協(xié)調(diào)煤炭價格問題。國土資源部主要負責煤炭資源與儲量的管理，包括核準煤炭資源、審批勘探權(quán)和開采權(quán)以及土地使用權(quán)等，頒發(fā)勘探和開采許可證，審批勘探權(quán)和開采權(quán)的轉(zhuǎn)讓和租賃等。國家煤礦安全監(jiān)察局負責煤礦安全監(jiān)察、事故處理等事務(wù)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會對煤炭企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值實行監(jiān)督和管理，推進國有煤炭企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，管理產(chǎn)權(quán)交易等。國家環(huán)境保護總局審批煤礦建設(shè)和關(guān)閉項目的環(huán)境影響報告，同時對煤炭開采過程中的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等進行監(jiān)督管理。商務(wù)部負責培育煤炭產(chǎn)品的商業(yè)環(huán)境，與其他部門共同開展引進外資和制定煤炭進出口政策等，對煤炭對外貿(mào)易工作進行具體的配額管理以及許可證的發(fā)放等。國務(wù)院“能源辦”跟蹤了解包括煤炭在內(nèi)的能源安全狀況，預(yù)測預(yù)警煤炭宏觀和重大問題，組織有關(guān)單位研究煤炭戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究煤炭開發(fā)與節(jié)約、能源安全與應(yīng)急、煤炭對外合作等重大政策。財政部主要負責煤炭企業(yè)的收入分配管理。煤炭協(xié)會在企業(yè)和政府間起橋梁和紐帶作用，發(fā)揮服務(wù)和自律功能，協(xié)助政府推行經(jīng)濟政策和法令，推動煤炭行業(yè)技術(shù)與管理進步和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)煤炭工業(yè)現(xiàn)代化。
    從管理煤炭的主體來看，當前的煤炭管理現(xiàn)狀是“九龍治煤”，多頭管理產(chǎn)生很多問題。由于煤炭部撤銷后，權(quán)力被分解到以上所述的各個部門，原來由煤炭部承擔的生產(chǎn)管理、資源規(guī)范、科研開發(fā)、裝備研究、信息交流及人才培養(yǎng)等大量基礎(chǔ)性工作由發(fā)展改革委能源局下設(shè)立的煤炭處承接。然而，只有幾個人編制的煤炭處根本無力承擔煤炭行業(yè)管理的上述職能。同時，原煤炭部所屬的煤炭工業(yè)局，被紛紛劃給地方的各部門，造成完整的管理體系解體。在全國27個產(chǎn)煤省設(shè)置了煤炭行業(yè)管理部門，但情況五花八門。有的為經(jīng)貿(mào)委(經(jīng)委、國資委)內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理的二級局或處，有的在省發(fā)改委內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理，也有在工業(yè)辦公室的。這些煤炭管理部門雖有機構(gòu)，但除少數(shù)省份外，大多數(shù)人員編制不足，經(jīng)費短缺，權(quán)力檔次低，難以真正實施有效的行業(yè)管理，管理職能大大弱化。而且這種管理體制造成了部門之間的協(xié)調(diào)難度加大。例如國土資源部門管理資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)設(shè)置與煤炭行業(yè)行政主管部門制定的煤炭開發(fā)規(guī)劃不銜接，使煤炭規(guī)劃難以實施，造成資源管理混亂。在煤礦安全監(jiān)管方面，煤礦監(jiān)察機構(gòu)負責實施國家監(jiān)察的職責，煤炭行業(yè)管理部門負責行業(yè)安全監(jiān)督管理職責，職責難以劃清等。

2、管理主體職能越位缺位并存

    在煤炭管理主體呈現(xiàn)多頭管理的情況下，必然出現(xiàn)有的管理部門會越權(quán)去管理不是他管轄范圍內(nèi)的事，出現(xiàn)嚴重的管理越位和缺位現(xiàn)象，使管理缺乏專業(yè)性。例如，我在某省某煤礦調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該省的國有資產(chǎn)管理委員會不僅管理該煤礦集團的國有資產(chǎn)的保值和增值，而且管理該集團的煤礦安全、企業(yè)經(jīng)營和各項檢查事項、直至社團活動。國資委的定位本來是國有資產(chǎn)的出資人代表，它的主要職能是確保國有資產(chǎn)的保值增值，向國有企業(yè)選派國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表，防止國有資產(chǎn)的流失。國有企業(yè)涉及的行業(yè)跨度大，僅憑幾個人進行經(jīng)營式的管理，其結(jié)果必然是國資委忙得團團轉(zhuǎn)，被監(jiān)管對象的積極性、主動性和創(chuàng)造性受影響。作為國資委沒有能力和必要去管理煤礦集團的一些微觀活動，結(jié)果是管理取得的效果差。這是典型的“越位”。

在管理主體出現(xiàn)越位的同時，又出現(xiàn)了管理主體的缺位，即從整個國家的情況來看，整個煤炭行業(yè)缺乏一個綜合性的、權(quán)威性的行業(yè)主管機構(gòu)，沒有一個集中統(tǒng)一的管理機構(gòu)代表國家的意志從國民經(jīng)濟全局的角度管理煤炭行業(yè)。

3、管理體系不健全

   （1）缺乏煤炭資源的統(tǒng)一規(guī)劃管理�！�2000年底，煤炭行業(yè)管理職能先后并入原國家經(jīng)貿(mào)委和國家發(fā)改委，煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局保留了煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。煤炭規(guī)劃部門也完全進入市場。除部分產(chǎn)煤大省以外，不少省區(qū)煤炭管理部門相繼撤并劃轉(zhuǎn)。原來以煤炭管理部門為主體的煤炭資源規(guī)劃管理體系被廢除了，以國家發(fā)改委為主體的煤炭資源規(guī)劃管理體系尚未完全建立，使煤炭資源的規(guī)劃管理職能弱化，結(jié)果出現(xiàn)了資源的無序開發(fā)和礦業(yè)權(quán)設(shè)置與煤炭開發(fā)規(guī)劃相脫節(jié)的弊病”。[3]

   （2）華集團、中國中煤能源集團歸中央管理以外，其余的煤炭企業(yè)全部歸各個地方自主管理，這些煤炭企業(yè)是地方政府的納稅戶，甚至是一些產(chǎn)煤省的納稅大戶。這中地方政府與煤炭企業(yè)的“父子”關(guān)系必然導(dǎo)致地方政府成為地方煤炭企業(yè)的強有力的保護傘。在這種關(guān)系的背景下，當中央的煤炭管理部門對地方煤炭企業(yè)進行監(jiān)督和檢查時，地方政府傾向于從地方利益出發(fā)，與地方煤炭企業(yè)共謀共同抵制來自中央的各項監(jiān)督檢查工作。例如，我國近幾年對技術(shù)落后、質(zhì)量低劣、污染嚴重的小煤礦，中央政府 “三令五申”要求實行關(guān)閉破產(chǎn)。由于這些小煤礦是當?shù)卣�府的納稅戶，可以增加當?shù)卣�府的財政收入，可以解決當?shù)匕傩盏木蜆I(yè)。在以追求GDP增長作為政績考核標準的情況下，地方政府就會放松對不符合國家規(guī)定要求的小煤礦的關(guān)閉力度，出于地方保護主義，想方設(shè)法為地方小煤礦實行庇護，甚至有些地方官員與地方礦主共謀，以“權(quán)力入股”的方式為小煤礦實行保護，使一些不符合開采條件的小煤礦時時得不到關(guān)閉。

（3）地方政府的煤炭管理模式各異，缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國地方政府對煤炭的管理主要有三種模式：行政主導(dǎo)型、事業(yè)加強型、以企代政型。其中行政主導(dǎo)型是指重新組建省煤炭工業(yè)管理局并作為政府的組成部分，對煤炭工業(yè)實行全面的行政型管理。事業(yè)加強型是指省政府把煤炭行業(yè)管理機構(gòu)定為事業(yè)單位，但它的權(quán)力和職任已經(jīng)超出一般的事業(yè)單位，擁有一定的行政職能，而且有不斷加強的趨勢。以企代政型是指由省政府出面，相繼組建省煤炭集團公司，管理全省的煤炭企業(yè)，實際上，主要管理國有或國有控股企業(yè)。這三種管理模式在后面“可供選擇的幾種管理模式”中有詳細的介紹。由于沒有一個統(tǒng)一的煤炭行業(yè)主管機構(gòu)對地方煤炭管理的指導(dǎo)，結(jié)果地方對煤炭的管理模式各有千秋，盡管具有地方區(qū)域性的特點，但相互之間不協(xié)調(diào)，甚至有些地方的管理模式出現(xiàn)了舊體制的翻版。這種不是全國一盤棋的管理模式，增加了不少管理難度，特別是涉及到省際間的煤炭管理問題，更是困難重重。

   4、管理方式落后

（1）各主管部門在市場準入環(huán)節(jié)上重發(fā)證輕監(jiān)督，監(jiān)管不力。例如，國土資源部（廳）負責頒發(fā)煤炭資源勘探和生產(chǎn)許可證、土地使用證。國家安全監(jiān)察局負責頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證。設(shè)在各政府部門里面的煤炭管理部門負責頒發(fā)礦長資格證。在規(guī)范市場主體進入煤炭行業(yè)，保證煤炭市場有序發(fā)展方面，這些主管部門重視市場主體的資格審查是很有必要的，但是，隨著時間的推移和客觀環(huán)境的變化，許多煤炭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的技術(shù)、安全條件不符合國家規(guī)定的要求或與國家規(guī)定的要求發(fā)生偏離，按要求必須進行整改，整改后如符合國家規(guī)定要求的企業(yè)，國家繼續(xù)給予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證等各類證書才能獲得生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；如整改后不符合國家規(guī)定要求的企業(yè)就依法給予關(guān)閉破產(chǎn)。然而，我國煤炭行業(yè)的各主管部門只注重給以頒發(fā)證書，輕視事后檢查和監(jiān)督，導(dǎo)致各類煤炭企業(yè)不注重技術(shù)、生產(chǎn)安全條件的改善，探礦權(quán)、開采權(quán)的層層轉(zhuǎn)讓，只追求眼前的經(jīng)濟利益，進而釀成了現(xiàn)在的礦難頻頻發(fā)生，礦區(qū)環(huán)境污染嚴重，煤炭資源開發(fā)秩序混亂的局面。

（2）安全管理與監(jiān)督不到位。按照目前的安全監(jiān)督體制，國家對煤礦的行業(yè)管理職能和安全監(jiān)察職能是完全分開的，即所有煤礦不論其所有制結(jié)構(gòu)如何，在安全方面一律要接受煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的管理。“按照國務(wù)院批準的煤礦安全監(jiān)察局編制，全國總共才2800人，各辦事處（分局）一般為20人左右，業(yè)務(wù)量較大的也才可核定為30人左右，而對于數(shù)量眾多、星羅棋布的地方國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及私有煤礦，完全依靠最低設(shè)在地級中心城市的煤礦安全監(jiān)察辦事處（分局）的管理”。[4]由于全國的煤礦安全監(jiān)察人員偏少，管理者與被管理者相距較遠，這就使得大量煤礦不會接受真正的日常檢查，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)只能根據(jù)下面報上來的書面材料進行所謂的安全管理。脫離了執(zhí)法部門的現(xiàn)場監(jiān)督檢查，完全依賴被檢查人的自我匯報，煤礦安全難以得到保證。結(jié)果往往是哪里出了事故煤礦安監(jiān)機構(gòu)就出現(xiàn)在哪里，監(jiān)管機構(gòu)儼然只有處理善后的使命。即所謂的“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的救火式管理。

（二）現(xiàn)行煤炭管理體制產(chǎn)生的負面影響

近幾年來，煤炭市場供求關(guān)系發(fā)生了變化，煤炭價格呈現(xiàn)恢復(fù)性上漲的趨勢。在這一市場信號的引導(dǎo)下，煤炭產(chǎn)業(yè)成為投資的熱土。煤炭投資首要的是占有資源。由于缺乏科學(xué)的管理，圍繞煤炭資源發(fā)生的問題越來越多，越來越嚴重。有的地方地方出現(xiàn)了拍賣國家規(guī)劃區(qū)和國有重點煤炭企業(yè)后備資源的現(xiàn)象，甚至將國家明令實行保護性開采的稀缺焦煤資源化整為零，人為分割成小塊井田招標掛牌拍賣。有的企業(yè)跑馬圈地、炒賣探礦和采礦權(quán)，有的企業(yè)亂采亂挖、采肥丟瘦。結(jié)果煤炭資源開發(fā)秩序混亂，浪費嚴重，煤炭資源得不到優(yōu)化配置。

由于煤炭資源開采監(jiān)管體系不完善、資源有償使用制度不完善、礦業(yè)權(quán)設(shè)置與礦區(qū)規(guī)劃脫節(jié)、煤炭儲量家底不清及資源回采率界定缺乏科學(xué)性等體制上的原因，導(dǎo)致我國資源回采率低下：國有煤礦 2000 多處，產(chǎn)量約占全國的 65%，大部分采用機械化采煤工藝，礦井回采率平均只有 45 ％左右；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體小煤礦 2.6 萬處，大部分采用非機械化采煤工藝，產(chǎn)量約占全國的 35 ％，礦井回采率只有 15%，有的甚至不到 10 ％。[5]

由于我國煤炭管理體制處于經(jīng)常的變動之中，分分合合，現(xiàn)在又是多頭管理的局面，因此，管理部門無法對煤礦關(guān)鍵性技術(shù)和重大裝備的研發(fā)統(tǒng)籌兼顧和宏觀指導(dǎo)，制定出煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新保障體系，及必要的技術(shù)國際交流與合作。加之，前幾年煤炭行業(yè)的不景氣，企業(yè)自身的研發(fā)和技術(shù)引進的資金投入不足。以上原因?qū)е卢F(xiàn)在的煤礦工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)升級緩慢，集約化生產(chǎn)程度低。

過強的市場信號使一些煤炭企業(yè)加大開采力度。由于前些年累積了不少安全欠賬，初步估算大約有600億元。加上管理人員素質(zhì)差，方法不得當，過高的安全事故率一直降不下來。我國從1998年到2005年的煤炭生產(chǎn)死亡人數(shù)和從2000年到2005年的煤炭生產(chǎn)死亡起數(shù)分別見 圖1和圖2：

圖1：我國煤炭生產(chǎn)死亡人數(shù)

圖2：我國煤炭生產(chǎn)死亡起數(shù)

（以上數(shù)據(jù)是根據(jù)歷年的《中國煤炭工業(yè)年鑒》整理所得到的）

從上述圖中可以看出：從1998年以來，我國煤炭生產(chǎn)死亡人數(shù)偏高，平均每年死亡人數(shù)為6209人；死亡起數(shù)從2000年到2002年持續(xù)上升，從2002年到2005年雖然略有小幅度下降，但卻出現(xiàn)了單死亡起數(shù)死亡人數(shù)增加的現(xiàn)象。

由于煤炭管理體制不順，各煤炭行業(yè)管理部門缺乏強有力的監(jiān)督，使各類型的煤炭企業(yè)在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，無視國家環(huán)境保護法，削減環(huán)境治理投入，造成礦區(qū)環(huán)境嚴重污染。在我國“煤炭開采過程中每年抽放的煤層瓦斯氣約80億立方米，原煤洗選過程中每年產(chǎn)生煤矸石7000萬噸，已累計堆存30多億噸。煤矸石堆存占用土地已經(jīng)超過1萬公頃，且每年增加200～300公頃。部分煤矸石自燃造成嚴重的大氣污染”。[6]

二、西方國家的煤炭管理及對我國的啟示

（一）西方發(fā)達國家管理煤炭的簡要介紹

西方的產(chǎn)煤國家，大多數(shù)都設(shè)有能源部或燃料動力部，都很重視煤炭的統(tǒng)一管理，絕大多數(shù)國家都采取高級別的統(tǒng)一管理體制。[7]

1、美國。美國的煤炭工業(yè)主要由1977年成立的能源部管理。聯(lián)邦政府管理煤炭工業(yè)的職能是：制訂政策、法規(guī)和規(guī)劃，聯(lián)幫土地的出租、勘探和使用（內(nèi)政部）；企業(yè)兼并（司法部）；監(jiān)督有全國意義的財政援助項目；煤礦安全監(jiān)察（勞工部）；研究與開發(fā)；統(tǒng)計和信息服務(wù)；對外事務(wù)；緊急權(quán)力（合成燃料公司等）。能源部主管政策法規(guī)的機構(gòu)有：政策、規(guī)劃和分析局，經(jīng)濟法規(guī)局，少數(shù)民族經(jīng)濟政策局，聽取和上訴辦公室等。1981年，這些機構(gòu)的人員編制多達1839人，是能源部最大的部門。它們的主要職責是：制訂國家能源政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)政策和項目的分析與評價工作，根據(jù)政策目標準備立法議案。能源部的第二大機構(gòu)是能源信息局，其職責是:能源數(shù)據(jù)的收集、處理、審核、分析和出版，為政府決策者、企業(yè)和公眾提供能源長期供需預(yù)測、能源工業(yè)競爭性以及企業(yè)資本和財務(wù)結(jié)構(gòu)分析等信息服務(wù)。

2、澳大利亞。澳大利亞對煤炭行業(yè)的管理是實行聯(lián)邦政府和州政府兩級政府調(diào)控，煤炭企業(yè)自主經(jīng)營的體制模式。澳大利亞為了加強對煤炭及其他能源、礦產(chǎn)業(yè)的調(diào)控管理，設(shè)立了初級產(chǎn)業(yè)能源部，初級產(chǎn)業(yè)能源部下設(shè)煤炭與礦業(yè)司來加強對煤炭產(chǎn)業(yè)的管理。初級產(chǎn)業(yè)能源部的職權(quán)主要是:代表政府在憲法及法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使管理職權(quán)，側(cè)重于宏觀調(diào)控，不涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。重點是運用稅率和銀行存貸利率等經(jīng)濟手段來調(diào)控經(jīng)濟，進而影響企業(yè)，同時協(xié)助企業(yè)對國外聯(lián)絡(luò)出口及監(jiān)督企業(yè)環(huán)保等。具體職權(quán)包括4個方面:一是煤炭出口管制；二是稅收政策；三是環(huán)境保護；四是管理支付給州政府的專項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。澳大利亞的煤炭生產(chǎn)主要集中在新南威爾士州和昆士蘭州，兩個州均設(shè)置了礦產(chǎn)能源部。按照憲法的規(guī)定，土地及煤炭資源屬州政府所有，州政府要制定各行各業(yè)的法規(guī)，并由相應(yīng)的單位執(zhí)行。州政府主要管理以下幾個方面的事情:一是土地的使用。公布勘探、采礦租借權(quán)和礦區(qū)使用費；二是為煤礦提供基礎(chǔ)設(shè)施，確定使用這些設(shè)施的費用；三是制定頒布礦井規(guī)程、勞工法和安全法規(guī)等；四是環(huán)境保護管理；五是稅收。作為州政府的煤炭管理部門的主要職責是，負責煤炭開采計劃的審查批準；提供生活服務(wù)；組織建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。具體內(nèi)容:根據(jù)煤炭儲量分布規(guī)劃開采區(qū)域；負責辦理勘探許可證、開發(fā)和開采許可證；進行有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，為州政府和煤炭公司提供服務(wù)；對國內(nèi)外煤炭信息進行收集、分析和評估傳遞，為煤炭公司提供咨詢服務(wù)；管理煤礦雇員培訓(xùn)計劃；負責保險醫(yī)療，建立若干保險醫(yī)療中心，為煤礦職員提供工傷救護及疾病醫(yī)療；為煤礦建設(shè)鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施。

3、其他國家。其它國家也非常重視國家對煤炭行業(yè)的集中統(tǒng)一管理。南非的能源消費結(jié)構(gòu)與我國很相似，煤炭占70%以上，石油占20%左右，其政府機構(gòu)設(shè)置了礦產(chǎn)與能源部，下設(shè)的能源管理部門主要負責能源方面的法規(guī)、規(guī)劃，協(xié)調(diào)政府部門與能源協(xié)會方面的事務(wù)。另外，韓國、泰國、印尼、土耳其、哥倫比亞和西班牙等國家都設(shè)立了能源部或燃料動力部等集中管理全國能源方面的工作。2005年上半年，烏克蘭也成立了集中統(tǒng)一管理全國煤炭產(chǎn)業(yè)的煤炭部。法國和日本雖然沒有設(shè)立專門部門，但也都在政府最重要的部門內(nèi)設(shè)置了專司機構(gòu)。德國聯(lián)邦經(jīng)濟與技術(shù)部是政府宏觀經(jīng)濟管理最重要的部門，下設(shè)8個司局，其中就有能源司，統(tǒng)一負責能源戰(zhàn)略、能源政策研究，協(xié)調(diào)石油、天然氣、煤炭、核能、電力生產(chǎn)與供應(yīng)，促進新能源的發(fā)展等。日本幾乎不生產(chǎn)能源，主要依靠從國外進口。即便如此，日本在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省內(nèi)設(shè)立了副部級的能源與核資源廳，負責能源戰(zhàn)略、能源政策研究和制定，負責統(tǒng)一管理石油、天然氣、煤炭和其他礦物的生產(chǎn)及供應(yīng)，負責新能源的開發(fā)利用和節(jié)能工作。

（二）西方國家統(tǒng)一管理煤炭取得的效果

通過對西方發(fā)達國家對煤炭行業(yè)實行的統(tǒng)一管理實踐的考察，可以看出這些國家對煤炭行業(yè)的管理所取得的效果是明顯的、積極的，主要體現(xiàn)以下幾方面：

1、“國家制訂煤炭政策、法規(guī)和規(guī)劃，并監(jiān)督其實施”，[8]實現(xiàn)對煤炭行業(yè)的資源、安全、環(huán)境管理。提高了煤炭資源的利用率和回采率；資源規(guī)劃合理、開發(fā)有序；大大減少了死亡人。如“美國礦山事故死亡從1978年的242人降至2004年的53人，其中煤礦事故死亡27人，創(chuàng)下美國礦山職業(yè)死亡事故有記錄（1910年）以來的最好水平”。[9]

2、“政府對煤礦建設(shè)項目、勘探許可證、營業(yè)許可證實行審批制、審批相當嚴格，加強對市場準入的管理。對煤炭企業(yè)實行競爭、反對壟斷”。[10]維護了公平競爭。

3、政府重視稅收政策手段對煤炭工業(yè)進行宏觀調(diào)控。主要是“通過稅收優(yōu)惠給生產(chǎn)者補貼，降低生產(chǎn)成本；通過調(diào)整稅率實現(xiàn)煤炭供需總量平衡；通過政府養(yǎng)老金、失業(yè)保險、醫(yī)療保健、窮人補貼等轉(zhuǎn)移支付手段，重新分配收入，縮小收入差距；通過稅收解決礦區(qū)的環(huán)境保護，即建立所區(qū)復(fù)田基金，使礦區(qū)環(huán)境得到優(yōu)化”。[11]

4、“政府對煤礦工人的就業(yè)和工資進行干預(yù)：平等就業(yè)、最低工資制、培訓(xùn)、資格證書、對工會的管理”。[12]提高了礦工隊伍的素質(zhì)，保證了礦工的平等就業(yè)機會和權(quán)利。

5、“國家通過財政支持，以實現(xiàn)政府的經(jīng)濟和社會目標：振興和保護國內(nèi)煤炭工業(yè)；支持研究開發(fā)，促進了煤炭科學(xué)發(fā)展和技術(shù)進步；改善煤礦安全保健和礦工福利；治理煤炭生產(chǎn)利用造成的環(huán)境損害；建設(shè)運煤基礎(chǔ)設(shè)施”。[13]

6、開展咨詢和信息服務(wù)，減少決策風險，提高社會對煤炭工業(yè)的認識程度和支持力度。

（三）西方發(fā)達國家的煤炭管理給我國的啟示

從西方國家的煤炭管理介紹來看，西方發(fā)達國家對煤炭的管理體制大體分為兩類：[14]1、高級別的統(tǒng)一管理體制。采用這種管理模式的國家主要以美國、俄羅斯、澳大利亞、印度等為典型代表，這些國家都設(shè)立了全國統(tǒng)一的煤炭行業(yè)管理機構(gòu)來加強對國內(nèi)煤炭的行業(yè)管理。2、低級別的統(tǒng)一管理體制。采用這種管理模式的國家主要以日本、德國等為代表。這些國家對煤炭行業(yè)的統(tǒng)一管理所取得的良好效果可以證明產(chǎn)煤國家應(yīng)該加強對煤炭的統(tǒng)一管理。雖然西方 國家的國情與我國不完全一樣，但是作為市場經(jīng)的基本特征是一樣的，煤炭商品的一般性特征是一樣的，由于煤炭行業(yè)的特殊性和各種社會性問題而要求政府加強對煤炭產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)一管理的客觀性是一樣的。因此，作為主要煤炭生產(chǎn)國的我國也應(yīng)該按這種客觀必然性的要求，借鑒西方發(fā)達國家的煤炭管理經(jīng)驗，選擇統(tǒng)一的煤炭管理模式。

三、新煤炭行業(yè)管理體制的構(gòu)想

    通過前面的分析論證可知，現(xiàn)行的煤炭管理體制很有創(chuàng)新的必要。這種體制的創(chuàng)新不是對以前制度的全盤否定，而是在原有制度的基礎(chǔ)上，進行新的制度安排和設(shè)置。

（一）指導(dǎo)思想

建立新的煤炭管理體制必須要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)煤炭工業(yè)與經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

（二）基本原則

    1、有利于社會生產(chǎn)力發(fā)展的原則

生產(chǎn)力是指人們征服自然、改造自然的能力。具有一定生產(chǎn)經(jīng)驗和勞動技能的人同生產(chǎn)工具這兩項，就構(gòu)成社會的生產(chǎn)力。[15] 我國煤炭領(lǐng)域中存在的生產(chǎn)裝備技術(shù)落后，勞動者素質(zhì)差和技能低的現(xiàn)象，說明我國煤炭領(lǐng)域的低生產(chǎn)力水平。社會主義的根本任務(wù)是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，一切制度創(chuàng)新都是為了促進和解放生產(chǎn)力，煤炭管理體制的創(chuàng)新也是如此。我們要以解放生產(chǎn)力，發(fā)展先進生產(chǎn)力為取向，按照有利于先進生產(chǎn)力發(fā)展的原則推進我國煤炭產(chǎn)業(yè)管理制度創(chuàng)新，用是否有利于先進生產(chǎn)力發(fā)展的標準判斷煤炭管理體制創(chuàng)新的正確與否。

2、堅持市場化的改革原則

 市場經(jīng)濟的第一個原則就是資源配置的市場化，市場是資源配置的基礎(chǔ)性機制。28年的堅辛改革的目標就是要建立市場經(jīng)濟體制，以保障國民經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，新的煤炭管理體制的組建，要按照市場經(jīng)濟體制目標的總要求去進行制度安排，必須突出市場的作用，凡是市場能夠解決的都讓給市場去做，政府主要去管市場不能解決或不能很好解決的領(lǐng)域。

3、有利于政府宏觀調(diào)控的原則

在市場經(jīng)濟體制下，政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，但政府必須運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段管理經(jīng)濟，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺點和弱點。為此，必須轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟的職能，建立以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系，保證國民經(jīng)濟的健康運行。煤炭管理體制是社會主義市場經(jīng)濟體制的一部分，新建立的煤炭管理體制要求在發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的同時進行政府宏觀調(diào)控。

4、有利于提高煤炭企業(yè)效益的原則

政府對煤炭行業(yè)的宏觀管理的目的是為了搞活煤炭企業(yè)，達到微觀效益與宏觀效益的統(tǒng)一。這就要求我們在建立新的煤炭行業(yè)管理體制時，要更多的從煤炭企業(yè)的微觀層面上去考慮，讓煤炭企業(yè)都能成為獨立的市場競爭主體。煤炭管理體制的制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是要搞活煤炭企業(yè)的活力。

5、有利于構(gòu)建和諧社會的原則

和諧社會包括兩個方面：人與社會的和諧，人與自然的和諧。其內(nèi)涵是“民主法治、公平正義、誠心友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。我國煤炭行業(yè)近幾年出現(xiàn)的煤炭行業(yè)與電力行業(yè)的工資收入差距，煤礦安全事故頻發(fā)，礦區(qū)環(huán)境的嚴重污染，煤電油運緊張導(dǎo)致生產(chǎn)秩序不穩(wěn)定等現(xiàn)象，這說明我國的煤炭行業(yè)存在人與社會和人與自然的不和諧的問題。此外，創(chuàng)新煤炭管理體制還涉及到各管理主體權(quán)利關(guān)系的再調(diào)整，是一項利益的重新再分配，如果把握不好，會影響經(jīng)濟、社會的發(fā)展乃至政治穩(wěn)定。因此，必須按照和諧社會建設(shè)的要求構(gòu)建新的體現(xiàn)人與自然和諧相處的煤炭管理體制。

（三）基本目標

煤炭管理體制的創(chuàng)新需要達到的基本目標是：要實現(xiàn)煤炭行業(yè)的集中統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、權(quán)威的、專業(yè)化的、信息化的管理體制。所謂“集中統(tǒng)一”就是要把分散在各個部門的管理權(quán)限統(tǒng)一集中起來，由一個主管部門行使，改變“九龍治煤”的現(xiàn)象，克服政出多門、管理混亂的局面�！跋到y(tǒng)的管理”是指煤炭行業(yè)管理不能就煤炭而管煤炭，要統(tǒng)籌兼顧煤炭工業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌煤炭開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌礦山經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展�！皺�(quán)威的、專業(yè)化的管理”是指要求煤炭行業(yè)具有一支專業(yè)化水平高的，懂煤炭行業(yè)管理的，高素質(zhì)的管理隊伍，使煤炭行業(yè)管理機構(gòu)具有管理的權(quán)威性�！靶畔⒒�的管理”是指在充分發(fā)揮主觀能動作用基礎(chǔ)上，采用電子技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，綜合利用現(xiàn)代管理方法，通過建立行業(yè)法律法規(guī)、科學(xué)的行業(yè)評價體系等措施，規(guī)范煤炭行業(yè)行為主體，確保政府政策的順利實施和信息的及時傳遞與反饋的管理手段系統(tǒng)。即依托現(xiàn)代化的信息管理手段，實現(xiàn)管理的信息化、現(xiàn)代化。

（四）管理模式的選擇

1、可供選擇的幾種管理模式

近幾年來，我國一些地方政府對煤炭行業(yè)管理體制的創(chuàng)新進行了大膽的探索和實踐。從創(chuàng)新的模式類型上看，主要有如下三種類型：

（1）行政主導(dǎo)型的管理模式。這種類型以遼寧為代表，2005年 7 月遼寧省人民政府在省煤炭工業(yè)局的基礎(chǔ)上組建煤炭工業(yè)管理局，以進一步加強煤炭行業(yè)和煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，對煤炭工業(yè)實行全面的行政性管理，促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展。新組建的遼寧省煤炭工業(yè)管理局為正廳級建制、省政府的直屬機構(gòu)。遼寧省省委、省政府在賦予該局對省屬國有煤炭企業(yè)“人、財、物”管理職能的同時，也將行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、省屬國有煤炭企業(yè)的生產(chǎn)管理、技術(shù)管理、安全監(jiān)管、整頓小煤礦等各項與煤炭有關(guān)的職能一并授予他們。主要職責是：負責全省煤炭行業(yè)管理、煤礦生產(chǎn)監(jiān)管工作；依法整頓煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營秩序；負責管理省屬國有煤礦企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子；負責履行省屬國有煤炭企業(yè)出資人職能；負責掌握和分析全省煤炭工業(yè)生產(chǎn)動態(tài)，匯集、分析和發(fā)布省內(nèi)外煤炭經(jīng)濟技術(shù)和市場信息，提供信息咨詢服務(wù)；承辦省委、省政府交辦的其他事項。

（2）事業(yè)加強型的管理模式。這種類型以山西為代表。山西省一直保留著煤炭工業(yè)局，正廳級建制，主要職責是：研究擬訂煤炭工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃，提出煤炭資源合理開發(fā)和綜合利用的建議，促進行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)行業(yè)合理布局。研究提出發(fā)展煤炭工業(yè)的方針、政策和法規(guī)；監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行煤炭工業(yè)法律、法規(guī)和生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范、規(guī)程和標準。研究提出全省煤炭營銷策略和產(chǎn)運銷銜接的政策建議，參與組織全省煤炭企業(yè)年度煤炭定貨，協(xié)助協(xié)調(diào)與鐵路、港口及主要用戶的合作關(guān)系，維護公平競爭秩序，引導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合競爭。研究制定煤炭工業(yè)體制改革的政策和措施，指導(dǎo)國有煤炭企業(yè)改革、改組，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動國有煤炭企業(yè)扭虧脫困、關(guān)閉破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)分流，實施再就業(yè)工程。依法整頓煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營秩序，關(guān)停違法開辦和經(jīng)營的各類煤礦。負責煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)放管理和煤炭經(jīng)營許可證的初審工作。負責全省煤炭生產(chǎn)的總量控制，組織實施關(guān)井壓產(chǎn)工作，依法對新開煤礦進行審批。掌握和分析煤炭工業(yè)經(jīng)濟運行動態(tài)，匯集、分析和發(fā)布煤炭經(jīng)濟技術(shù)和市場信息。負責全行業(yè)新技術(shù)推廣工作，指導(dǎo)企業(yè)利用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，負責全行業(yè)科技成果鑒定，組織全行業(yè)的國際技術(shù)交流。負責煤炭生產(chǎn)補貼款和專項維簡費的集中管理，保障煤炭工業(yè)健康發(fā)展。承擔省人民政府交辦的其他事項。從職能看，山西煤炭工業(yè)局為事業(yè)單位，但他的權(quán)利和責任已超出一般的事業(yè)單位，擁有一定的行政職能，而且在不斷加強。

（3）以企代政型的管理模式。這種模式主要以福建、黑龍江、陜西、四川等省為代表，是由省政府出面，相繼組建了省煤炭集團公司，由省政府委托省煤炭集團公司管理全省的煤炭工業(yè)，實際上，主要管理國有或國有控股大型企業(yè)。例如，四川省組建的煤炭產(chǎn)業(yè)集團是作為省屬國有獨資煤炭集團,采用母子公司管理模式,以攀枝花煤業(yè)(集團)有限責任公司、芙蓉集團實業(yè)有限責任公司、華鎣山廣能(集團)有限責任公司、達竹煤電(集團)有限責任公司、廣旺能源發(fā)展(集團)有限責任公司、川南煤業(yè)有限責任公司和威遠煤礦等7戶國有重點煤炭企業(yè)為核心,合并四川省煤炭工業(yè)供銷總公司。在組織結(jié)構(gòu)上,將根據(jù)《公司法》規(guī)定,設(shè)置董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層“三層構(gòu)架”。該集團的主要職能是：統(tǒng)一負責規(guī)劃和新建項目投資以及對外合作；統(tǒng)一負責集團內(nèi)的國有資產(chǎn)管理、對子公司的財務(wù)管理和經(jīng)營目標管理；負責履行對集團所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)出資人管理；負責統(tǒng)一銷售關(guān)系全省經(jīng)濟運行的重要煤炭產(chǎn)品；統(tǒng)一負責安全生產(chǎn)；負責所屬子公司的人才培訓(xùn)等。

2、各種管理模式的比較分析

從以上可供選擇的三種類型管理模式的介紹來看，各種管理模式各有各的優(yōu)缺點，誰優(yōu)誰劣難以斷言，但有幾點是可以肯定的：（1）以遼寧省為代表的行政主導(dǎo)型管理模式，把管理煤炭的各種權(quán)力集中到省煤炭工業(yè)管理局，明顯增加了主管機構(gòu)的權(quán)威性，有利于加強對煤炭企業(yè)的管理，保證了煤炭工業(yè)健康發(fā)展。但是，這種做法形成了省煤炭工業(yè)管理局與遼寧煤礦安全監(jiān)察局、遼寧省安全生產(chǎn)管理局三部門都對煤礦進行安全監(jiān)管的局面，這可能會出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管的問題，而且這種管理體制有舊體制復(fù)辟之嫌。我們進行的體制創(chuàng)新必須明確的一點是：高度集權(quán)計劃經(jīng)濟條件下舊體制不能復(fù)歸，政府不能越位管企業(yè)。（2）事業(yè)單位行政化的模式是功能型行政管理體制不到位的產(chǎn)物，而且運行起來困難重重，人員沒編制，開支靠自籌，權(quán)力不到位，缺少權(quán)威性。（3）在以企代政的管理體制中，組建煤炭產(chǎn)業(yè)集團,可以有效提高煤炭產(chǎn)業(yè)的集中度和資源利用率,加強政府對煤炭的宏觀調(diào)控，但目前顯露出的矛盾較多，如產(chǎn)權(quán)界定、決策權(quán)限、管理成本、收益分配等方面的矛盾，影響了煤炭企業(yè)發(fā)展和行業(yè)規(guī)范運作�？傊�，應(yīng)該總結(jié)和跟蹤研究各種類型的煤炭管理體制的優(yōu)點和不足，學(xué)習和借鑒發(fā)達國家（如美國）的做法，不是從名稱上，也不是從形式上，而主要從功能上著眼。建立符合中國特色的煤炭行業(yè)管理體制。

3、創(chuàng)新模式的構(gòu)想

   （1）管理主體

    關(guān)于能源管理主體的選擇問題，有一些專家提出過不少建議，不過很少談到煤炭管理主體。國家發(fā)展和改革委員會能源局巡視員吳吟認為，“我們應(yīng)該借鑒世界上發(fā)達國家和主要能源生產(chǎn)國家的做法，認真總結(jié)歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)，設(shè)立一個政府管理部門，統(tǒng)一研究能源戰(zhàn)略、管理能源資源、制定能源工業(yè)政策和法規(guī)，以促進我國能源工業(yè)健康發(fā)展�！�[16] 亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處負責電力的項目官員李勇認為，“成立一個能源部有助于中國能源問題的解決。中國能源行業(yè)面臨的第一大挑戰(zhàn)是，能源戰(zhàn)略的制定和如何具體實施。能源包括的子行業(yè)比較多，煤電油氣等。能源點在中國的分布不平均，主要的能源點分布在西部，大量的需求地域卻在東部。這就需要一個站得比較高的能源部門，通盤考慮中國的能源規(guī)劃和計劃。而且這個部門需要足夠的能力和時間，也需要足夠的財力和人力。如果有一個比較高一級的部門，從政策層面上就能提供更清楚的支持。” 國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所研究員宦國渝提出了成立能源部的建議。[17] 這些專家建議要建立一個統(tǒng)一的政府管理機構(gòu)，加強對能源行業(yè)的統(tǒng)一管理，是有一定的積極意義。由于煤炭是中國的主體能源，它占中國能源生產(chǎn)和消費總量的70%，中國煤炭行業(yè)管理體制是能源管理體制的主體部分。煤炭管理體制問題的解決等于解決了能源管理體制的主要問題。因此，應(yīng)組建全國性的、集中統(tǒng)一的煤炭行業(yè)管理機構(gòu)，以加強對煤炭行業(yè)的集中統(tǒng)一管理。新的煤炭管理機構(gòu)叫什么名稱并不重要，重要的在于他的職能定位。

關(guān)于煤炭行業(yè)的管理主體定位問題，理論界對其認識并不完全一致。有人認為行業(yè)管理的主體應(yīng)該是政府部門，有人認為應(yīng)該是民間組織的行業(yè)協(xié)會，還有人認為應(yīng)該是這兩者的結(jié)合。根據(jù)煤炭行業(yè)管理的任務(wù)以及中國經(jīng)濟體制改革的實踐經(jīng)驗，我認為，中國煤炭行業(yè)管理的主體應(yīng)該定位于國務(wù)院的政府部門，民間行業(yè)協(xié)會可以做輔助性的工作。這種“官民結(jié)合”的形式符合發(fā)展市場經(jīng)濟的要求，也比較適應(yīng)目前中國經(jīng)濟管理的水平和客觀條件，因此較易實施。當然，作為行業(yè)管理的主體，必須代表國家的整體利益，只有這樣，才能保證行業(yè)管理的權(quán)威性。

定位于政府部門的新煤炭管理機構(gòu)的主要職能是：負責提出國家煤炭資源戰(zhàn)略、中長期煤炭發(fā)展規(guī)劃，提出國家煤炭法律、法規(guī)及政策建議；制訂煤炭建設(shè)計劃和節(jié)約計劃，合理調(diào)整和優(yōu)化煤炭資源結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌煤炭領(lǐng)域各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調(diào)；指導(dǎo)各區(qū)域煤炭管理機構(gòu)的工作，研究解決煤炭發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題；負責煤炭信息收集工作，及時公布各地區(qū)、各部門、各重點企業(yè)的煤炭生產(chǎn)建設(shè)和煤炭節(jié)約成果，搞好重大煤炭示范工程等；協(xié)調(diào)煤炭領(lǐng)域?qū)ν忾_放和海外煤炭開發(fā)工作；加強煤炭領(lǐng)域的環(huán)境管理，促進煤炭資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；確保煤炭的安全供應(yīng)。

（2）管理的客體

新的煤炭管理體制建立起來后，其管理客體是煤炭的整個行業(yè)，即煤炭行業(yè)管理機構(gòu)主要從宏觀上對煤炭行業(yè)進行規(guī)制管理，而不是象計劃經(jīng)濟時期那樣直接管理和干涉煤炭企業(yè)的微觀活動。具體的管理內(nèi)容是：煤炭資源的整體規(guī)劃管理、市場準入和退出管理、礦區(qū)的環(huán)境污染管理、煤炭行業(yè)的技術(shù)提升管理、煤礦的生產(chǎn)安全管理、資源枯竭礦井職工的再安置管理、煤炭資源城市的轉(zhuǎn)型管理、煤炭行業(yè)職工上崗培訓(xùn)管理等。

（3）管理體系

新的煤炭行業(yè)行業(yè)體制是系統(tǒng)管理的體制，它的管理是立體的系統(tǒng)管理�？梢杂萌缦聢D來表示：

 

 

   這個新的管理體系的內(nèi)涵是，煤炭行業(yè)主管機構(gòu)通過經(jīng)濟、法律、行政等手段調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)；充分發(fā)揮煤炭行業(yè)協(xié)會和各類行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的中介作用，為煤炭企業(yè)創(chuàng)造寬松、和諧的良好外部環(huán)境。在這個管理系統(tǒng)中需要強調(diào)以下幾點：

1、煤炭行業(yè)主管機構(gòu)主要負責產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)管理，具體包括：資源優(yōu)化配置協(xié)調(diào)、市場準入制度安排與審批、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行業(yè)標準的頒布、政策研究實施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場的調(diào)控等。

    2、煤炭行業(yè)協(xié)會的功能定位。煤炭行業(yè)協(xié)會是中介組織，是連接政府與煤炭企業(yè)的橋梁。主要在保護煤炭企業(yè)合法利益、行業(yè)統(tǒng)計、技術(shù)服務(wù)、市場咨詢和開發(fā)、行業(yè)發(fā)展、信息咨詢服務(wù)等方面發(fā)揮作用，為政府制定法規(guī)、政策提供依據(jù)，為煤炭企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。煤炭行業(yè)協(xié)會一方面是圍繞煤炭行業(yè)主管部門的中心任務(wù)，積極配合，完成政府部門委托的工作；另一方面是反映煤炭企業(yè)的呼聲，主動為煤炭企業(yè)說話，替企業(yè)辦事，維護企業(yè)利益，為煤炭企業(yè)排憂解難。

3、要充分發(fā)揮煤炭行業(yè)管理機構(gòu)的監(jiān)督職能。行使監(jiān)督職能的機構(gòu)要根據(jù)煤炭行業(yè)主管機構(gòu)制定的各項政策、規(guī)則和國家制定的有關(guān)法律、法規(guī)對煤炭行業(yè)實行強有力的監(jiān)督，特別是要加強煤炭資源的開采、煤礦安全生產(chǎn)、礦區(qū)環(huán)境污染等方面的重點監(jiān)督。另外，要發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，對一些典型事例進行曝光。

 

（4）管理的手段

在新的煤炭管理體制下，行業(yè)管理機構(gòu)對煤炭的行業(yè)管理主要采用法律、經(jīng)濟、行政等手段。

①法律手段。為了加強對煤炭行業(yè)的依法管理，一方面應(yīng)完善以《煤炭法》為主體的各項法律法規(guī)體系。特別是要抓緊制定煤炭資源勘察、煤炭生產(chǎn)開發(fā)、特殊稀缺煤種保護、煤礦井下作業(yè)職工意外傷害保險和特殊防護、礦區(qū)保護等法規(guī)，使煤炭管理有法可依。首先，“在礦產(chǎn)資源方面，為防止浪費煤炭資源，必須用法律法規(guī)的形式進一步明確全國煤礦煤炭資源最低回收率、回采率不得低于45%-50%，全國開采煤層煤質(zhì)的最高灰份不得大于40%；進一步明確原煤中硫的最高含量不得超過3%，凡是原煤中灰份大于30%、硫份大于1%的礦井必須建設(shè)降灰脫硫的設(shè)施，以防止粗放式燒煤造成環(huán)境污染；進一步明確煤炭生產(chǎn)企業(yè)超范圍開采等違法者的法律責任，進一步明確政府有關(guān)部門的監(jiān)管責任；依法取締嚴重浪費煤炭資源的違法煤礦”。[18]其次，在安全生產(chǎn)方面，建立健全煤礦安全法律法規(guī)體系，加強煤礦安全執(zhí)法隊伍建設(shè)，用先進技術(shù)和設(shè)備裝備煤礦救護隊伍，切實強化安全執(zhí)法監(jiān)察，構(gòu)建煤礦安全生產(chǎn)長效機制；用法律法規(guī)的形式進一步明確煤礦安全生產(chǎn)的基本條件、安全裝備的最低標準和必備的生產(chǎn)系統(tǒng)標準，防止煤礦發(fā)生事故；統(tǒng)一各類的煤礦安全規(guī)程，明確安全管理、監(jiān)察的責任和要求，明確煤礦事故追究法律責任的辦法，依法取締不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦。最后，在生產(chǎn)經(jīng)營方面，必須統(tǒng)一大小礦的辦礦標準，對越界采煤、壓價傾銷的煤炭企業(yè)依法進行處罰；建立正常的煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序，取締一大批擾亂煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序的煤礦。另一方面是加強煤炭執(zhí)法的力度。主要是通過加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，使各項煤炭法律法規(guī)得到真正的貫徹落實，真正做到“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。

②行政手段。一方面是實行嚴格的行政審批制度，主要有以下兩種方式：禁止特定行為。政府制定市場準入標準，對于新礦建設(shè)項目、勘探權(quán)和采礦權(quán)許可證、營業(yè)許可證、煤礦安全生產(chǎn)許可證實行嚴格的審批制。凡是不符合市場標準的不準進入該行業(yè)進行生產(chǎn)和經(jīng)營。如整頓和關(guān)閉那些浪費資源、技術(shù)落后、質(zhì)量低劣、污染嚴重和沒有安全生產(chǎn)保障的小煤礦。營業(yè)活動限制。即通過批準、認可制度，頒發(fā)資源勘探權(quán)、采礦權(quán)、安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)才允許其進行營業(yè)活動。通過安全和操作資格的培訓(xùn)、考核，并取得上崗證的各類煤礦礦長、特種作業(yè)人員方可上崗。另一方面是安全和環(huán)境標準的制定。對煤炭企業(yè)的生產(chǎn)安全、勞動安全和工作場所安全，規(guī)定出統(tǒng)一的規(guī)格標準，以確保安全性。在煤炭開采方面進一步明確規(guī)定并切實執(zhí)行回采率標準，建立健全資源生產(chǎn)率、資源消耗降低率、資源回收率、資源循環(huán)利用率、廢棄物處理降低率等主要指標的標準體系。

③經(jīng)濟手段。一是借助于稅收政策手段對煤炭工業(yè)進行宏觀調(diào)控。主要是給煤炭企業(yè)給予稅收優(yōu)惠或降低稅率；通過轉(zhuǎn)移支付解決煤炭企業(yè)職工的部分政府養(yǎng)老金、失業(yè)保險金等。通過稅收解決礦區(qū)的環(huán)境保護，即建立礦區(qū)復(fù)田基金。二是對煤炭工業(yè)給予不同程度的財政支持，以實現(xiàn)政府的經(jīng)濟和社會目標。政府對煤炭工業(yè)的財政支持主要用于煤炭研究；治理煤炭生產(chǎn)利用造成的環(huán)境損害；建設(shè)運煤基礎(chǔ)設(shè)施。三是政府通過向煤炭企業(yè)實行排污收費、排污收稅、補貼和排污權(quán)的交易等，激勵其采取措施降低環(huán)境污染，保護環(huán)境。

④信息手段。在信息網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)展的今天，要充分利用各種信息化手段加強對煤炭行業(yè)的管理。例如，加強煤炭安全信息網(wǎng)、煤炭流通管理網(wǎng)和井下安全監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)的建設(shè)。各煤炭行業(yè)管理部門要運用先進的電子技術(shù)、計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)、軟件技術(shù)、視頻技術(shù)等結(jié)合煤炭行業(yè)管理的特點，充分考慮系統(tǒng)的可靠性、易用性、安全性、可擴展性，通過煤礦安全監(jiān)控系統(tǒng)、煤礦安全管理系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實現(xiàn)對煤礦的瓦斯、通風、主要生產(chǎn)場所、主要設(shè)備等實施全方位的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)化（數(shù)據(jù)、圖像、視頻、聲音）遠程監(jiān)控和管理，推動煤炭企業(yè)安全信息化和煤礦安全管理工作走向新的臺階。

成立的煤炭行業(yè)主管機構(gòu)與計劃經(jīng)濟時期的煤炭部是有區(qū)別的。組建新的煤炭行業(yè)管理機構(gòu)并不是要回到以前計劃經(jīng)濟時代的煤炭部的狀態(tài)，而是與計劃經(jīng)濟時期的煤炭部是有區(qū)別的。這種區(qū)別主要有以下幾方面：①新的管理機構(gòu)是在市場化的基礎(chǔ)上進行的改革，它強調(diào)行業(yè)自律和企業(yè)的微觀主體地位，突出宏觀調(diào)控和公共職務(wù)。原則上講不直接干涉企業(yè)的行為。②從主體來看，我們強調(diào)立體的管理模式，管理主體不局限于政府機關(guān)，還包括立法機關(guān)和中介組織，增強了政策的傳導(dǎo)途徑和執(zhí)行監(jiān)督。③管理的對象不同。計劃經(jīng)濟時期的煤炭部的管理對象是煤炭企業(yè)，而新成立的煤炭行業(yè)管理機構(gòu)的管理對象是煤炭的整個行業(yè)，即管煤炭行業(yè)的市場準入、安全、礦區(qū)的環(huán)境治理、礦區(qū)的遷村和移民、煤炭資源的規(guī)劃等。④管理的方式不一樣。以前的煤炭部主要應(yīng)用直接的管理方式，直接對煤炭企業(yè)進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，忽視市場的調(diào)節(jié)作用，完全充當了煤炭企業(yè)的“婆婆”，它們的關(guān)系是“婆媳”關(guān)系，“父愛主義”關(guān)系。煤炭企業(yè)是真正的“木偶企業(yè)”，[19] 煤炭部是木偶的操縱者。而新設(shè)立的煤炭管理機構(gòu)的管理方式是間接的管理方式，主要應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)、規(guī)則作用于市場，市場作用于企業(yè)，以達到宏觀調(diào)控的目的。煤炭管理機構(gòu)是煤炭企業(yè)的“保姆”而不是“主子”。[20]⑤突出系統(tǒng)和信息管理。新的管理機構(gòu)是從國民經(jīng)濟的整個大系統(tǒng)出發(fā)，對煤炭行業(yè)通過法律、經(jīng)濟、行政手段進行社會性規(guī)制，憑借現(xiàn)代化的信息管理手段進行系統(tǒng)管理。從信息流程看，創(chuàng)新的煤炭管理體制強調(diào)以市場為中心的信息的雙向流動，強化了反饋機制。

（5）組織路徑

煤炭行業(yè)新管理機構(gòu)的組建會牽涉到各個利益集團利益格局的重新調(diào)整和分配。因此，新的管理機構(gòu)組建時應(yīng)充分考慮穩(wěn)定與和諧，不要全面否定原來的管理機構(gòu)，應(yīng)該在原有的管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上進行調(diào)整。從大體方向來看，有四條路徑可以選擇。

①在國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（能源辦）的基礎(chǔ)上組建而成

由于國務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組是新組建不久的能源協(xié)調(diào)機構(gòu)，直接對總理負責，具有很高的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性，可以考慮在國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（能源辦）的基礎(chǔ)上組建一個新的煤炭行業(yè)管理機構(gòu)，比如叫煤炭組或其它的名字，把目前已被肢解的煤炭產(chǎn)業(yè)管理職能集中到該行業(yè)管理機構(gòu)里面，由它統(tǒng)一行使。這種組建方案，一來可以克服“九龍治煤”的格局；二來可以憑借國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威協(xié)調(diào)好各個利益集團的關(guān)系，有利于權(quán)力的平穩(wěn)交接。

②在國家煤礦安全監(jiān)察局的基礎(chǔ)上改建而成

對煤礦生產(chǎn)安全負有監(jiān)察職能的國家煤礦安監(jiān)局是副部級的行政執(zhí)法單位，是實行從中央到地方的垂直管理體制。該局大多數(shù)人員比較專業(yè)，有專業(yè)化管理的經(jīng)驗，而且一直重視煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和管理。通過這幾年的運轉(zhuǎn)，該機構(gòu)在全國已經(jīng)形成了一定的管理權(quán)威和影響，因此，可以把國家煤礦安全監(jiān)察局改建成國家煤炭管理總局，部級建制。并把其它部門管理煤炭的權(quán)利集中到國家煤炭管理總局。這種組建方案一來可以穩(wěn)定分布全國各地的煤礦安全監(jiān)察局的人員；二來可以實現(xiàn)比較專業(yè)化的管理；三來可以克服現(xiàn)行的多頭管理的格局，實現(xiàn)集中統(tǒng)一的管理；四來可以在一定程度上減緩部門間的利益摩擦。

③在國家發(fā)改委能源局的基礎(chǔ)上組建而成

原煤炭部撤消后，部分行政管理職能已經(jīng)交給發(fā)改委能源局行使。發(fā)改委能源局積累了不少管理經(jīng)驗，造就了一批懂行業(yè)管理，善經(jīng)營的專業(yè)人才。但由于發(fā)改委能源局編制人員少，行政級別低，管理缺乏權(quán)威。如果把國家發(fā)改委能源局升格為國務(wù)院部門，同時把煤炭處升為煤炭司，并增加編制人員，適當?shù)陌逊稚⒃谄渌�部門的管理權(quán)力并入該煤炭司，擴大該司的職能，也是一條有效的途徑。該組建方案可以充分發(fā)揮國家發(fā)改委能源局多年來積累起來的專業(yè)管理優(yōu)勢，而且有利于協(xié)調(diào)和平衡各個部門間的關(guān)系。

④另立“爐灶”，重新組建一個副部級以上的行業(yè)管理機構(gòu)

為了盡早實現(xiàn)集中統(tǒng)一的管理，把分散在各個部門的煤炭管理人員集中起來，重新組建一個行業(yè)管理機構(gòu)，副部級以上建制。這種組建方案也可以發(fā)揮前三種方案的優(yōu)勢，但是，很難協(xié)調(diào)好各個部門間的關(guān)系，如處理不當?shù)脑拕t會適得其反。

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