一、相關(guān)背景
煤層氣是一種生于煤層、吸附于煤層、成份以甲烷為主的一種陸上非常規(guī)天然氣，是有待大規(guī)模開發(fā)利用的新興能源資源。在
煤炭開采過程中，煤炭地層和
煤炭資源中所賦存的煤層氣會同時釋放，這部分逸出的煤層氣資源俗稱“煤礦
瓦斯”。作為一種可燃?xì)怏w，煤礦瓦斯是煤礦生產(chǎn)的主要災(zāi)害和危害煤礦職工生命的“第一殺手”。合理地開發(fā)和利用煤層氣資源，從煤炭行業(yè)安全層面上看，是以疏為主、疏堵結(jié)合，超前預(yù)防、主動治理并化害為利的綜合性、全面性長期策略，是高瓦斯煤炭礦區(qū)建設(shè)新型煤炭工業(yè)和本質(zhì)安全型礦山的必然選擇。從資源儲量和利用價值看，以晉城礦區(qū)噸煤瓦斯含量16 m3、并按抽采利用率50%計算為例，噸煤中瓦斯的熱當(dāng)量僅相當(dāng)煤的1%左右。所以，開發(fā)煤層氣必須以煤炭資源合理開發(fā)和安全生產(chǎn)為前提。由于兩種資源的伴生關(guān)系，開發(fā)煤層氣資源，必須以有利于煤炭資源開發(fā)和
煤礦安全生產(chǎn)為前提，對兩種資源統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開發(fā)，否則將造成人為的煤炭生產(chǎn)安全隱患和資源損失。
如何合理開發(fā)利用煤炭和煤層氣兩種資源，構(gòu)建集約、高效、安全的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展體系，山西晉煤
無煙煤礦業(yè)集團公司（以下簡稱晉煤集團）在多年的高瓦斯礦區(qū)煤炭生產(chǎn)和煤層氣資源開發(fā)實踐中，總結(jié)出了符合資源開發(fā)客觀規(guī)律和企業(yè)發(fā)展實際的“采煤采氣一體化”模式，很好地滿足了發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)、合理開發(fā)煤炭資源和安全治理的主動性、前瞻性等政策要求,2006年6月的全國煤礦瓦斯治理和利用工作現(xiàn)場會，對晉煤集團采煤采氣一體化及煤層氣開發(fā)的成功經(jīng)驗給予了高度評價，明確表示晉城經(jīng)驗值得借鑒和推廣。
二、存在問題 目前，煤炭和煤層氣兩種礦業(yè)權(quán)存在的法律障礙與實際矛盾，采煤采氣一體化和煤層氣開發(fā)利用受到了嚴(yán)重困擾�，F(xiàn)實問題是，由于國家在煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)在同一礦區(qū)重復(fù)設(shè)置，煤炭企業(yè)為確保礦區(qū)范圍內(nèi)高瓦斯礦井的安全生產(chǎn)，必須進行地面瓦斯抽采，由此卻侵犯了由其他主體登記的煤層氣礦業(yè)權(quán)。如近期，國家油氣田治安秩序綜合整治部際聯(lián)席會議調(diào)查組認(rèn)定晉煤集團越界開采煤層氣事實成立，并責(zé)令限期整改，這使得晉煤集團十分被動，打亂了企業(yè)采煤采氣一體化計劃，煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的步伐也因此受阻。
按照國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，有兩個主要政策目標(biāo)。一是為了更好地開發(fā)煤炭資源，實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的需要；二是開發(fā)新型能源資源，滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的能源需求。堅持采煤采氣一體化，是實現(xiàn)上述政策目標(biāo)、落實國家產(chǎn)業(yè)政策的必然選擇。但是，目前煤炭、煤層氣兩種礦業(yè)權(quán)分別設(shè)置及礦業(yè)權(quán)交叉產(chǎn)生的矛盾，制約了對兩種資源的合理開發(fā)和采煤采氣一體化的實施。其主要問題具有普遍性，歸結(jié)如下：
1、受“對外合作開采煤層氣實施專營”政策等因素影響，目前山西已設(shè)置登記礦業(yè)權(quán)的26個煤層氣勘查區(qū)塊均為非煤企業(yè)或機構(gòu)所有，區(qū)塊總面積達(dá)34807.07km2，占全省含煤總面積的比例達(dá)到56%，幾乎覆蓋了山西所有煤炭規(guī)劃礦區(qū)。由于礦業(yè)權(quán)“申請在先”和“礦業(yè)權(quán)排他性”的法律原則，煤炭企業(yè)在煤炭規(guī)劃區(qū)進行新井建設(shè)所需資源首先必須經(jīng)擁有煤層氣登記礦業(yè)權(quán)的非煤企業(yè)同意，從而對煤炭開采增加了一道新的非正常門檻。作為煤層氣礦業(yè)權(quán)登記人的非煤企業(yè)，對煤層氣資源的開發(fā)依據(jù)自身因素而行，兩權(quán)分置與礦權(quán)重疊導(dǎo)致的實際矛盾，將可能對骨干礦井接替、大型煤炭企業(yè)發(fā)展乃至國家礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃、大型
煤炭基地與礦區(qū)規(guī)劃的正常實施，造成負(fù)面影響，也不利用國家煤炭和煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的實現(xiàn)。
2、合理開發(fā)兩種資源，實施采煤采氣一體化，需要以大型煤炭企業(yè)作為主體。由于國家對煤層氣、煤炭兩種礦業(yè)權(quán)分別設(shè)置，煤炭企業(yè)只有煤炭礦業(yè)權(quán)，不能進行煤層氣地面開發(fā)。當(dāng)煤層氣與煤炭不是一個開發(fā)主體，尤其煤層氣開發(fā)主體不是煤炭企業(yè)時，采氣將不能顧及到對采煤的影響，導(dǎo)致采煤采氣在空間布局上、時間序列以及技術(shù)方案上很難合理銜接，這必然導(dǎo)致資源的不合理開發(fā)，可能對煤炭資源造成不可逆轉(zhuǎn)性破壞，導(dǎo)致人為的資源浪費。
3、煤炭開采業(yè)是一個高危行業(yè)，井下作業(yè)經(jīng)常受到水、火、頂板、瓦斯、煤塵等災(zāi)害的威脅。由于地面的煤層氣抽采過程中的鉆井、壓裂等生產(chǎn)活動會改變煤層和煤層氣的原始應(yīng)力狀態(tài)，尤其是煤層氣專業(yè)開發(fā)企業(yè)采用的多分支水平井等技術(shù)，對煤層、頂板及含水層影響較大，如布置不合理或后期的封堵密閉不當(dāng)，都會給煤炭的開采造成安全隱患。由于兩種礦業(yè)權(quán)分別設(shè)置，很難在這些方面做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理銜接，從而可能對后續(xù)煤炭開發(fā)埋下重大安全隱患，并可能導(dǎo)致事故的發(fā)生。
4、按照礦產(chǎn)資源法規(guī)，煤炭企業(yè)即使取得已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的煤炭礦業(yè)權(quán)，也不能進行地面煤層氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)，這對于處在起步階段、急需資本和有實力企業(yè)加入的中國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不能不說是遺憾和損失。從這個角度看，兩權(quán)分置對煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實際上起到了一定的制約。此外，只借助單一的地面開發(fā)方式，煤層中的煤層氣資源只有一部分能夠被采出，其他的煤層氣資源，只有在煤炭開發(fā)中，采取專門措施進行抽采，而由煤炭企業(yè)實施的采煤采氣一體化開發(fā)模式，可以最大限度地提高煤層氣資源采出率。
5、煤層氣地面開發(fā)和煤炭資源勘查活動在對象、目標(biāo)、要求及過程等多個方面具有相似性。同一資源區(qū)塊的兩種開發(fā)行為如不能統(tǒng)籌結(jié)合，必然導(dǎo)致重復(fù)勞動，從社會經(jīng)濟整體看，是生產(chǎn)要素低水平配置的一種表現(xiàn)。不同的開發(fā)主體，也很難在地質(zhì)資料成果、技術(shù)應(yīng)用等各方面實現(xiàn)共享。此外，煤層氣地面開發(fā)活動產(chǎn)生的地質(zhì)影響也不能被后續(xù)煤炭開發(fā)主體很好的掌握，客觀上為煤炭資源開發(fā)設(shè)置了人為障礙。
6、非煤企業(yè)單獨對煤層氣進行開采投資大、成本高，只有極個別項目進行了產(chǎn)業(yè)化示范開發(fā)，并且不能實現(xiàn)盈利。而許多非煤企業(yè)對煤層氣礦業(yè)權(quán)登記占有的熱情不減的原因在于，一是煤層氣資源的經(jīng)濟價值正被逐步認(rèn)識，采取低成本的方式大量占有資源，即使沒有能力開發(fā)，也可以在礦業(yè)權(quán)炒賣中大獲得豐厚回報；二是憑借登記占有煤層氣礦業(yè)權(quán)對煤炭勘探開發(fā)活動的制約，以此要挾煤炭資源開發(fā)企業(yè)，謀取不當(dāng)利益。非煤企業(yè)占據(jù)煤層氣礦業(yè)權(quán)不開采，許多煤層氣區(qū)塊實際勘探投入嚴(yán)重不足，達(dá)不到《礦產(chǎn)勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十七條規(guī)定，甚至不再投入，而是憑借取得的煤層氣礦業(yè)權(quán)待價而沽，與煤炭企業(yè)討價。管理部門簡單、機械照搬法律條文，不考慮資源開發(fā)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，無節(jié)制發(fā)放礦業(yè)權(quán)，變相助長了這些非投資開發(fā)目的的行為，擾亂了煤層氣、煤炭資源的開發(fā)秩序。
三、政策建議 綜合以上所述，通過立法解決目前煤層氣開采權(quán)和煤炭開采權(quán)重疊設(shè)置，煤層氣抽采與煤炭開采互不協(xié)調(diào)問題，是一項十分重要、非常緊迫的任務(wù)。按照國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)[2006]47號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》提出的 “堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權(quán)交叉問題”的精神，提出如下建議：
1、進一步理順煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置關(guān)系，煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置不能變相占用煤炭礦業(yè)權(quán)。建議國家在國家規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內(nèi)設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)時，實行“煤炭、煤層氣礦權(quán)統(tǒng)一設(shè)置”制度，對新設(shè)和依法清理收回、注銷的礦業(yè)權(quán)，堅持煤炭的礦業(yè)權(quán)和煤層氣的礦業(yè)權(quán)設(shè)置范圍一致，開發(fā)主體一致，以便于統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)。
2、對國家規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內(nèi)已經(jīng)設(shè)置并與煤炭礦業(yè)權(quán)交叉重疊的煤層氣礦業(yè)權(quán)，首先要按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的投入標(biāo)準(zhǔn)等進行依法清理，對不符合政策要求而收回的煤層氣礦業(yè)權(quán)，按照“煤炭、煤層氣礦權(quán)統(tǒng)一設(shè)置”原則，依法有償配置給煤炭礦業(yè)權(quán)人。對符合政策法規(guī)要求的煤層氣礦業(yè)權(quán)，出臺專門辦法，待煤層氣勘探結(jié)束后，重新設(shè)置
采礦權(quán)，將煤層氣采礦權(quán)變更到煤炭開采主體企業(yè)。
3、從探采分離開始，提高煤層氣產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的門檻，申請煤層氣采礦權(quán)或探轉(zhuǎn)采，首先應(yīng)具備相應(yīng)的開發(fā)能力，并按照國辦發(fā)[2006]47號文的相關(guān)規(guī)定，必須統(tǒng)一編制煤層氣和煤炭開發(fā)利用方案，方可進行煤層氣地面開采。同時加強對煤層氣探礦權(quán)管理，對已經(jīng)取得煤層氣探礦權(quán)且礦權(quán)不交叉的企業(yè)，必須按《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》中的規(guī)定，進行必要的投入和在探礦權(quán)有效期內(nèi)完成勘探任務(wù)，對投入不足或已經(jīng)完成勘查的探礦權(quán)人，應(yīng)及時注銷煤層氣探礦權(quán)，防止取得煤層氣探礦權(quán)的企業(yè)占而不勘。同時對煤層氣采礦權(quán)設(shè)置時間不宜太長，要探、采分離，煤層氣的開發(fā)應(yīng)在勘探結(jié)束后在劃定的區(qū)塊內(nèi)進行，采氣結(jié)束后及時注銷煤層氣采礦權(quán)。煤層氣探礦權(quán)和采礦權(quán)設(shè)置不能影響煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)的建設(shè)。
4、為進一步加強煤炭和煤層氣資源綜合開發(fā)利用，保障煤礦安全生產(chǎn)，建議國家對具有煤炭開采和煤層氣勘探、開采能力的企業(yè)，統(tǒng)一設(shè)置煤炭和煤層氣采礦權(quán)，實施“采煤采氣一體化”的管理模式。由煤炭企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)規(guī)劃情況，采用各種手段（包括地面和井下瓦斯抽采措施）自己解決瓦斯對安全生產(chǎn)的制約問題，本著“先采氣，后采煤”的原則，將瓦斯含量降到煤礦安全監(jiān)查部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)以下后，再進行開采煤炭資源，以保證煤礦安全生產(chǎn)。
