一、相關(guān)背景
煤層氣是一種生于煤層、吸附于煤層、成份以甲烷為主的一種陸上非常規(guī)天然氣，是有待大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用的新興能源資源。在
煤炭開(kāi)采過(guò)程中，煤炭地層和
煤炭資源中所賦存的煤層氣會(huì)同時(shí)釋放，這部分逸出的煤層氣資源俗稱(chēng)“煤礦
瓦斯”。作為一種可燃?xì)怏w，煤礦瓦斯是煤礦生產(chǎn)的主要災(zāi)害和危害煤礦職工生命的“第一殺手”。合理地開(kāi)發(fā)和利用煤層氣資源，從煤炭行業(yè)安全層面上看，是以疏為主、疏堵結(jié)合，超前預(yù)防、主動(dòng)治理并化害為利的綜合性、全面性長(zhǎng)期策略，是高瓦斯煤炭礦區(qū)建設(shè)新型煤炭工業(yè)和本質(zhì)安全型礦山的必然選擇。從資源儲(chǔ)量和利用價(jià)值看，以晉城礦區(qū)噸煤瓦斯含量16 m3、并按抽采利用率50%計(jì)算為例，噸煤中瓦斯的熱當(dāng)量?jī)H相當(dāng)煤的1%左右。所以，開(kāi)發(fā)煤層氣必須以煤炭資源合理開(kāi)發(fā)和安全生產(chǎn)為前提。由于兩種資源的伴生關(guān)系，開(kāi)發(fā)煤層氣資源，必須以有利于煤炭資源開(kāi)發(fā)和
煤礦安全生產(chǎn)為前提，對(duì)兩種資源統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)，否則將造成人為的煤炭生產(chǎn)安全隱患和資源損失。
如何合理開(kāi)發(fā)利用煤炭和煤層氣兩種資源，構(gòu)建集約、高效、安全的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展體系，山西晉煤
無(wú)煙煤礦業(yè)集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)晉煤集團(tuán)）在多年的高瓦斯礦區(qū)煤炭生產(chǎn)和煤層氣資源開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，總結(jié)出了符合資源開(kāi)發(fā)客觀規(guī)律和企業(yè)發(fā)展實(shí)際的“采煤采氣一體化”模式，很好地滿(mǎn)足了發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)、合理開(kāi)發(fā)煤炭資源和安全治理的主動(dòng)性、前瞻性等政策要求,2006年6月的全國(guó)煤礦瓦斯治理和利用工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，對(duì)晉煤集團(tuán)采煤采氣一體化及煤層氣開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)給予了高度評(píng)價(jià)，明確表示晉城經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。
二、存在問(wèn)題 目前，煤炭和煤層氣兩種礦業(yè)權(quán)存在的法律障礙與實(shí)際矛盾，采煤采氣一體化和煤層氣開(kāi)發(fā)利用受到了嚴(yán)重困擾�，F(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，由于國(guó)家在煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)在同一礦區(qū)重復(fù)設(shè)置，煤炭企業(yè)為確保礦區(qū)范圍內(nèi)高瓦斯礦井的安全生產(chǎn)，必須進(jìn)行地面瓦斯抽采，由此卻侵犯了由其他主體登記的煤層氣礦業(yè)權(quán)。如近期，國(guó)家油氣田治安秩序綜合整治部際聯(lián)席會(huì)議調(diào)查組認(rèn)定晉煤集團(tuán)越界開(kāi)采煤層氣事實(shí)成立，并責(zé)令限期整改，這使得晉煤集團(tuán)十分被動(dòng)，打亂了企業(yè)采煤采氣一體化計(jì)劃，煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的步伐也因此受阻。
按照國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，有兩個(gè)主要政策目標(biāo)。一是為了更好地開(kāi)發(fā)煤炭資源，實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的需要；二是開(kāi)發(fā)新型能源資源，滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需求。堅(jiān)持采煤采氣一體化，是實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)、落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的必然選擇。但是，目前煤炭、煤層氣兩種礦業(yè)權(quán)分別設(shè)置及礦業(yè)權(quán)交叉產(chǎn)生的矛盾，制約了對(duì)兩種資源的合理開(kāi)發(fā)和采煤采氣一體化的實(shí)施。其主要問(wèn)題具有普遍性，歸結(jié)如下：
1、受“對(duì)外合作開(kāi)采煤層氣實(shí)施專(zhuān)營(yíng)”政策等因素影響，目前山西已設(shè)置登記礦業(yè)權(quán)的26個(gè)煤層氣勘查區(qū)塊均為非煤企業(yè)或機(jī)構(gòu)所有，區(qū)塊總面積達(dá)34807.07km2，占全省含煤總面積的比例達(dá)到56%，幾乎覆蓋了山西所有煤炭規(guī)劃礦區(qū)。由于礦業(yè)權(quán)“申請(qǐng)?jiān)谙取焙汀暗V業(yè)權(quán)排他性”的法律原則，煤炭企業(yè)在煤炭規(guī)劃區(qū)進(jìn)行新井建設(shè)所需資源首先必須經(jīng)擁有煤層氣登記礦業(yè)權(quán)的非煤企業(yè)同意，從而對(duì)煤炭開(kāi)采增加了一道新的非正常門(mén)檻。作為煤層氣礦業(yè)權(quán)登記人的非煤企業(yè)，對(duì)煤層氣資源的開(kāi)發(fā)依據(jù)自身因素而行，兩權(quán)分置與礦權(quán)重疊導(dǎo)致的實(shí)際矛盾，將可能對(duì)骨干礦井接替、大型煤炭企業(yè)發(fā)展乃至國(guó)家礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃、大型
煤炭基地與礦區(qū)規(guī)劃的正常實(shí)施，造成負(fù)面影響，也不利用國(guó)家煤炭和煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2、合理開(kāi)發(fā)兩種資源，實(shí)施采煤采氣一體化，需要以大型煤炭企業(yè)作為主體。由于國(guó)家對(duì)煤層氣、煤炭?jī)煞N礦業(yè)權(quán)分別設(shè)置，煤炭企業(yè)只有煤炭礦業(yè)權(quán)，不能進(jìn)行煤層氣地面開(kāi)發(fā)。當(dāng)煤層氣與煤炭不是一個(gè)開(kāi)發(fā)主體，尤其煤層氣開(kāi)發(fā)主體不是煤炭企業(yè)時(shí)，采氣將不能顧及到對(duì)采煤的影響，導(dǎo)致采煤采氣在空間布局上、時(shí)間序列以及技術(shù)方案上很難合理銜接，這必然導(dǎo)致資源的不合理開(kāi)發(fā)，可能對(duì)煤炭資源造成不可逆轉(zhuǎn)性破壞，導(dǎo)致人為的資源浪費(fèi)。
3、煤炭開(kāi)采業(yè)是一個(gè)高危行業(yè)，井下作業(yè)經(jīng)常受到水、火、頂板、瓦斯、煤塵等災(zāi)害的威脅。由于地面的煤層氣抽采過(guò)程中的鉆井、壓裂等生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)改變煤層和煤層氣的原始應(yīng)力狀態(tài)，尤其是煤層氣專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)企業(yè)采用的多分支水平井等技術(shù)，對(duì)煤層、頂板及含水層影響較大，如布置不合理或后期的封堵密閉不當(dāng)，都會(huì)給煤炭的開(kāi)采造成安全隱患。由于兩種礦業(yè)權(quán)分別設(shè)置，很難在這些方面做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理銜接，從而可能對(duì)后續(xù)煤炭開(kāi)發(fā)埋下重大安全隱患，并可能導(dǎo)致事故的發(fā)生。
4、按照礦產(chǎn)資源法規(guī)，煤炭企業(yè)即使取得已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的煤炭礦業(yè)權(quán)，也不能進(jìn)行地面煤層氣產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，這對(duì)于處在起步階段、急需資本和有實(shí)力企業(yè)加入的中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不能不說(shuō)是遺憾和損失。從這個(gè)角度看，兩權(quán)分置對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)際上起到了一定的制約。此外，只借助單一的地面開(kāi)發(fā)方式，煤層中的煤層氣資源只有一部分能夠被采出，其他的煤層氣資源，只有在煤炭開(kāi)發(fā)中，采取專(zhuān)門(mén)措施進(jìn)行抽采，而由煤炭企業(yè)實(shí)施的采煤采氣一體化開(kāi)發(fā)模式，可以最大限度地提高煤層氣資源采出率。
5、煤層氣地面開(kāi)發(fā)和煤炭資源勘查活動(dòng)在對(duì)象、目標(biāo)、要求及過(guò)程等多個(gè)方面具有相似性。同一資源區(qū)塊的兩種開(kāi)發(fā)行為如不能統(tǒng)籌結(jié)合，必然導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體看，是生產(chǎn)要素低水平配置的一種表現(xiàn)。不同的開(kāi)發(fā)主體，也很難在地質(zhì)資料成果、技術(shù)應(yīng)用等各方面實(shí)現(xiàn)共享。此外，煤層氣地面開(kāi)發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生的地質(zhì)影響也不能被后續(xù)煤炭開(kāi)發(fā)主體很好的掌握，客觀上為煤炭資源開(kāi)發(fā)設(shè)置了人為障礙。
6、非煤企業(yè)單獨(dú)對(duì)煤層氣進(jìn)行開(kāi)采投資大、成本高，只有極個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)化示范開(kāi)發(fā)，并且不能實(shí)現(xiàn)盈利。而許多非煤企業(yè)對(duì)煤層氣礦業(yè)權(quán)登記占有的熱情不減的原因在于，一是煤層氣資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值正被逐步認(rèn)識(shí)，采取低成本的方式大量占有資源，即使沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)，也可以在礦業(yè)權(quán)炒賣(mài)中大獲得豐厚回報(bào)；二是憑借登記占有煤層氣礦業(yè)權(quán)對(duì)煤炭勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的制約，以此要挾煤炭資源開(kāi)發(fā)企業(yè)，謀取不當(dāng)利益。非煤企業(yè)占據(jù)煤層氣礦業(yè)權(quán)不開(kāi)采，許多煤層氣區(qū)塊實(shí)際勘探投入嚴(yán)重不足，達(dá)不到《礦產(chǎn)勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十七條規(guī)定，甚至不再投入，而是憑借取得的煤層氣礦業(yè)權(quán)待價(jià)而沽，與煤炭企業(yè)討價(jià)。管理部門(mén)簡(jiǎn)單、機(jī)械照搬法律條文，不考慮資源開(kāi)發(fā)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，無(wú)節(jié)制發(fā)放礦業(yè)權(quán)，變相助長(zhǎng)了這些非投資開(kāi)發(fā)目的的行為，擾亂了煤層氣、煤炭資源的開(kāi)發(fā)秩序。
三、政策建議 綜合以上所述，通過(guò)立法解決目前煤層氣開(kāi)采權(quán)和煤炭開(kāi)采權(quán)重疊設(shè)置，煤層氣抽采與煤炭開(kāi)采互不協(xié)調(diào)問(wèn)題，是一項(xiàng)十分重要、非常緊迫的任務(wù)。按照國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)[2006]47號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見(jiàn)》提出的 “堅(jiān)持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權(quán)交叉問(wèn)題”的精神，提出如下建議：
1、進(jìn)一步理順煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置關(guān)系，煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置不能變相占用煤炭礦業(yè)權(quán)。建議國(guó)家在國(guó)家規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內(nèi)設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)時(shí)，實(shí)行“煤炭、煤層氣礦權(quán)統(tǒng)一設(shè)置”制度，對(duì)新設(shè)和依法清理收回、注銷(xiāo)的礦業(yè)權(quán)，堅(jiān)持煤炭的礦業(yè)權(quán)和煤層氣的礦業(yè)權(quán)設(shè)置范圍一致，開(kāi)發(fā)主體一致，以便于統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。
2、對(duì)國(guó)家規(guī)劃區(qū)和大型煤炭基地內(nèi)已經(jīng)設(shè)置并與煤炭礦業(yè)權(quán)交叉重疊的煤層氣礦業(yè)權(quán)，首先要按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的投入標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行依法清理，對(duì)不符合政策要求而收回的煤層氣礦業(yè)權(quán)，按照“煤炭、煤層氣礦權(quán)統(tǒng)一設(shè)置”原則，依法有償配置給煤炭礦業(yè)權(quán)人。對(duì)符合政策法規(guī)要求的煤層氣礦業(yè)權(quán)，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)辦法，待煤層氣勘探結(jié)束后，重新設(shè)置
采礦權(quán)，將煤層氣采礦權(quán)變更到煤炭開(kāi)采主體企業(yè)。
3、從探采分離開(kāi)始，提高煤層氣產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的門(mén)檻，申請(qǐng)煤層氣采礦權(quán)或探轉(zhuǎn)采，首先應(yīng)具備相應(yīng)的開(kāi)發(fā)能力，并按照國(guó)辦發(fā)[2006]47號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，必須統(tǒng)一編制煤層氣和煤炭開(kāi)發(fā)利用方案，方可進(jìn)行煤層氣地面開(kāi)采。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)煤層氣探礦權(quán)管理，對(duì)已經(jīng)取得煤層氣探礦權(quán)且礦權(quán)不交叉的企業(yè)，必須按《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》中的規(guī)定，進(jìn)行必要的投入和在探礦權(quán)有效期內(nèi)完成勘探任務(wù)，對(duì)投入不足或已經(jīng)完成勘查的探礦權(quán)人，應(yīng)及時(shí)注銷(xiāo)煤層氣探礦權(quán)，防止取得煤層氣探礦權(quán)的企業(yè)占而不勘。同時(shí)對(duì)煤層氣采礦權(quán)設(shè)置時(shí)間不宜太長(zhǎng)，要探、采分離，煤層氣的開(kāi)發(fā)應(yīng)在勘探結(jié)束后在劃定的區(qū)塊內(nèi)進(jìn)行，采氣結(jié)束后及時(shí)注銷(xiāo)煤層氣采礦權(quán)。煤層氣探礦權(quán)和采礦權(quán)設(shè)置不能影響煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的建設(shè)。
4、為進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭和煤層氣資源綜合開(kāi)發(fā)利用，保障煤礦安全生產(chǎn)，建議國(guó)家對(duì)具有煤炭開(kāi)采和煤層氣勘探、開(kāi)采能力的企業(yè)，統(tǒng)一設(shè)置煤炭和煤層氣采礦權(quán)，實(shí)施“采煤采氣一體化”的管理模式。由煤炭企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)規(guī)劃情況，采用各種手段（包括地面和井下瓦斯抽采措施）自己解決瓦斯對(duì)安全生產(chǎn)的制約問(wèn)題，本著“先采氣，后采煤”的原則，將瓦斯含量降到煤礦安全監(jiān)查部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)以下后，再進(jìn)行開(kāi)采煤炭資源，以保證煤礦安全生產(chǎn)。
