創(chuàng)新煤炭管理體制

2006/6/19 11:33:11

　　摘要；在全面建設(shè)小康社會，構(gòu)建社會主義和諧社會新的歷史時期，煤炭行業(yè)承擔(dān)著為社會提供可靠的能源保障的艱巨任務(wù)；煤炭行業(yè)大量外部性問題的存在，需要加強(qiáng)政府規(guī)制立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的煤炭行業(yè)管理體制；經(jīng)過20多年的改革，我國并沒有建立起這樣的管理體制；因此，需要用科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步深化改革，盡快建立一個集中統(tǒng)一、專業(yè)權(quán)威、手段先進(jìn)、保障有力的新型煤炭管理體制。
　　關(guān)鍵詞：煤炭；管理體制；創(chuàng)新
　　1　市場失靈與加強(qiáng)煤炭行業(yè)的政府規(guī)制
　　從煤炭商品生產(chǎn)的一般過程來看，它同商品世界的一般商品生產(chǎn)和商品交換一樣，可在市場機(jī)制下正常進(jìn)行，生產(chǎn)價格規(guī)律能夠發(fā)揮作用。這也正是我們一貫所主張的煤炭生產(chǎn)過程市場化的理論依據(jù)。同時，還要充分認(rèn)識到煤炭商品生產(chǎn)過程的特殊性，以及由這一特殊性所產(chǎn)生的特殊要求。
　　眾所周知，煤炭產(chǎn)業(yè)受資源的約束很強(qiáng)。煤炭資源屬于一種不可再生資源，而且在空間分布上有很強(qiáng)的區(qū)域性和差異性。從目前勘探的結(jié)果看，資源供給形勢并不樂觀，資源的有效利用率(回采率)也不高。目前可供大中型礦井利用的精查儲量僅300億t左右，按照有效供給條件所供應(yīng)的煤炭資源只能開采35—70年。目前全國煤礦的礦井采出率僅在30%左右，國有重點煤礦可達(dá)40%，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個體小礦井采用率僅為10%—15%。煤炭資源的有效供給涉及到國家長治久安根本大計，有必要對煤炭資源進(jìn)行優(yōu)化配置，努力提高資源的使用效果。
　　長期以來；煤炭在我國一次能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)中占2／3以上，在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，將長期是我國的主要能源，以煤炭為主的能源發(fā)展戰(zhàn)略格局在相當(dāng)長的時間內(nèi)難以改變。煤炭工業(yè)作為先行工業(yè)，超前發(fā)展完全必要。我國能源工業(yè)今后15年累計總投資將達(dá)到18萬億元人民幣。唯有多方籌措資金，推進(jìn)多元化的產(chǎn)業(yè)融資，方能保證能源工業(yè)健康發(fā)展。然而，由于煤礦建設(shè)周期長與經(jīng)濟(jì)周期短、市場波動大導(dǎo)致的煤炭開采投資的高風(fēng)險；由于地構(gòu)復(fù)雜，瓦斯、煤塵、地下水等導(dǎo)致的煤炭開采過程的高危險；使得社會資本的自由流動積極性不高，加上歷史上形成的煤礦開采權(quán)的壟斷，又阻礙了社會資本及時向煤炭產(chǎn)業(yè)流動。有必要采取行之有效的手段，引導(dǎo)社會資本及時、足額、有序地向煤炭產(chǎn)業(yè)流動，確保以煤為主戰(zhàn)略的實施。
　　作為產(chǎn)業(yè)源頭的煤炭行業(yè)，一方面，以煤炭資源的有效供給為存在發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面，又對其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生很強(qiáng)的依存關(guān)系。從總體上看，煤炭產(chǎn)區(qū)離消費地方的空間距離較遠(yuǎn)，運輸業(yè)、特別是鐵路運輸業(yè)對煤炭產(chǎn)業(yè)制約大。煤炭產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)的糧食，其供給狀況和供給價格，直接影響到電力、冶金、建材等行業(yè)的發(fā)展和財務(wù)成本。正因為如此，煤炭產(chǎn)業(yè)與其他工業(yè)之間的矛盾和沖突時有發(fā)生。如何能用合適的方式兼顧各方利益并制止各方為了私利而進(jìn)行毀滅性的爭奪，具有特別重大的意義。有必要從國民經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性和全局性出發(fā)，通過加強(qiáng)管理，理順煤炭與相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。
　　通過對煤炭產(chǎn)業(yè)周期的研究，我們發(fā)現(xiàn)其具有后發(fā)性、來勢猛、復(fù)蘇慢的特點。往往是國民經(jīng)濟(jì)形勢全面復(fù)蘇之后，煤炭市場價格才呈現(xiàn)持續(xù)上漲的趨勢。由于價值規(guī)律的作用，大量的礦井同時新建，先進(jìn)設(shè)備被采用。一般情況下，當(dāng)煤炭產(chǎn)能達(dá)到最大化時，此時的煤炭需求量已開始減少。在這種情況下，煤炭市場價格出現(xiàn)快速跌落，其后果不僅給煤炭行業(yè)帶來災(zāi)難，而且泱及整個國民經(jīng)濟(jì)。有必要加強(qiáng)煤炭產(chǎn)業(yè)周期性的研究，建立行之有效的預(yù)警機(jī)制。
　　對于煤炭生產(chǎn)這個高危行業(yè)來說，強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)保障體系具有特別重要的意義。我國煤礦安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，事故發(fā)生的頻率、重特大事故發(fā)生次數(shù)、死亡人數(shù)和百萬噸死亡率均居世界第一。特別是2004年10月以來，連續(xù)發(fā)生7起死亡人數(shù)百人以上的特大煤礦傷亡事故，實屬世界罕見。有必要進(jìn)一步加大煤礦安全生產(chǎn)性投入，加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理，強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)保障體系。
　　煤炭產(chǎn)品不同于一般工業(yè)品，品種多、性能差異大，高性能產(chǎn)品可替代低性能產(chǎn)品；初級產(chǎn)品(原煤)可直接消費，深加工后(潔凈煤)可提高附加值。如果采取政策性措施，保護(hù)稀缺資源，禁止低能替代和原煤直接消費，可以相對提高資源利用率，減少能源浪費。統(tǒng)計顯示，我國生產(chǎn)1美元國內(nèi)生產(chǎn)總值的單位能耗是日本的11.5倍，是法國和德國的7.7倍，是英國的5.3倍，是美國的4倍。如果不采取一切措施降低能耗，我國的經(jīng)濟(jì)增長將變得無以為繼。有必要對煤炭產(chǎn)品的消費加強(qiáng)管理，從整體上提高資源的使用效果。
　　煤炭屬于埋藏在地表之下，蘊涵于環(huán)境之中的自然資源，并且與自然界中的土地、地下水、生物、共伴生礦物等資源緊密相關(guān)，共同存在。煤炭資源的賦存條件和煤炭的開采方式，使得煤炭生產(chǎn)不可避免地擾動環(huán)境和其他資源，如資源過度消耗、生態(tài)破壞、環(huán)境污染和社會問題產(chǎn)生等等。據(jù)國家發(fā)展和改革委員會能源局提供的數(shù)據(jù)，我國煤矸石堆存已達(dá)30多億t，占地1萬ha.；每年直排煤層氣近百億立方米，抽出地下水22億m3，嚴(yán)重污染了我國的環(huán)境。有必要加強(qiáng)礦區(qū)的環(huán)境管理，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，使煤炭產(chǎn)業(yè)外部經(jīng)濟(jì)問題得到解決。
　　長期以來，在人們的認(rèn)識中，煤炭生產(chǎn)是苦累危險的行業(yè)，只要有“一不怕苦，二不怕死”的精神，就可維系煤炭的再生產(chǎn)。事實上，煤炭生產(chǎn)是一門科學(xué)，而且是多學(xué)科交匯的一門綜合科學(xué)。不僅需要進(jìn)行自然科學(xué)的研究，以解決技術(shù)進(jìn)步問題，而且需要進(jìn)行社會科學(xué)的研究，以研究煤炭產(chǎn)業(yè)運行的規(guī)律。所有這一切，都需要人才，都需要提高煤炭職工的素質(zhì)。因此，加強(qiáng)煤炭行業(yè)的科研、教學(xué)、人才培養(yǎng)(訓(xùn))的組織管理是煤炭行業(yè)健康發(fā)展所必需。
　　綜合分析煤炭商品生產(chǎn)過程特殊性及由此產(chǎn)生的一系列特殊要求的共同性特點，主要是行業(yè)發(fā)展需求而非企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)，是宏觀經(jīng)濟(jì)要求而非微觀經(jīng)濟(jì)要求，大都是煤炭企業(yè)外部性問題，屬于市場失靈范疇，無法通過市場機(jī)制得到根本性解決。實踐已經(jīng)證明，通過生產(chǎn)價格規(guī)律發(fā)生作用的市場機(jī)制，無法解決資源規(guī)劃、生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)問題；無法在競爭不充分狀態(tài)下解決行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展問題；無法充分滿足宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求；市場機(jī)制功能作用的滯后性，通過周期波動實現(xiàn)新的均衡的作用過程，不能有效防范行業(yè)周期波動風(fēng)險。
　　在市場失靈狀態(tài)下，客觀上要求發(fā)揮人的主觀能動性，通過科學(xué)的規(guī)劃和必要的行政性、法制性的干預(yù)，即政府規(guī)制，滿足社會再生產(chǎn)過程的要求。循著這一思路探索解決問題的途徑，有必要安排一個政府規(guī)制主體，通過行政性措施、法制性手段，加強(qiáng)調(diào)控煤炭經(jīng)濟(jì)運行，滿足煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求。發(fā)達(dá)國家，如美國、澳大利亞煤炭產(chǎn)業(yè)管理的經(jīng)驗也都證明這一點。
　　2　目前我國的煤炭管理體制不適應(yīng)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的要求
　　經(jīng)過50多年的體制變遷和職能分解，所形成的我國煤炭管理體制基本情況是：
　　(1)國務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組為煤炭產(chǎn)業(yè)管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由一位總理和二位副總理任正、副組長。設(shè)在國家發(fā)改委，并由國家發(fā)改委主任兼任國務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，是煤炭產(chǎn)業(yè)管理的辦事機(jī)構(gòu)。
　　(2)國家發(fā)改委能源局內(nèi)設(shè)的煤炭管理處是煤炭行業(yè)管理的行政機(jī)構(gòu)。煤炭生產(chǎn)項目立項、煤炭經(jīng)濟(jì)運行、煤炭價格等管理職能，由國家發(fā)改委規(guī)劃司、經(jīng)濟(jì)運行局和價格管理司行使。
　　(3)按現(xiàn)行的部門分工，煤炭資源的管理、安全生產(chǎn)管理、國有資產(chǎn)管理、煤炭運銷管理、收入分配管理、社會保障管理，以及行業(yè)中介性服務(wù)職能，分別由國土資源部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)察總局和煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局，國務(wù)院國資委，國家環(huán)�？偩郑虅�(wù)部、鐵道部和交通部，財政部，社會保障部，以及中國煤炭工業(yè)協(xié)會行使。
　　(4)地方政府煤炭管理體制，除少數(shù)省(如山西省)外，大多數(shù)隨中央政府的體制變化而變化，少有個性化特征。
　　改革開放以來，我國的煤炭工業(yè)取得了長足的發(fā)展，煤炭產(chǎn)量持續(xù)增長，生產(chǎn)技術(shù)水平逐步提高，煤礦安全生產(chǎn)條件有所改善，對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起了重要的作用。但煤炭工業(yè)發(fā)展過程中還存在結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發(fā)、資源浪費嚴(yán)重、環(huán)境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。這些問題的集中產(chǎn)生和久解不決，無不與不適應(yīng)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求的現(xiàn)行煤炭管理體制有直接關(guān)系。理論分析與實踐證明，現(xiàn)行的煤炭管理體制根本無法滿足煤炭產(chǎn)業(yè)運行系統(tǒng)性的要求，無法保障政府政策的順利實施和信息的及時傳遞與反饋，無法建立起科學(xué)的行業(yè)評價指標(biāo)體系，無法通過政府的規(guī)制作用解決煤炭市場失靈問題，無法保障煤炭工業(yè)的健康發(fā)展以確保新時期戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。必須加大改革力度，大膽進(jìn)行體制創(chuàng)新，盡快解決現(xiàn)行煤炭管理體制不適應(yīng)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求問題。
　　3　創(chuàng)新煤炭管理體制
　　3.1　目標(biāo)模式
　　本著有利于先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展、有利于市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善、有利于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展、有利于企業(yè)自主發(fā)展、有利于構(gòu)建和諧社會的原則，我們提出盡快建立一個“集中統(tǒng)一、專業(yè)權(quán)威、手段先進(jìn)、保障有力”的新型煤炭管理體制十分必要。
　　集中統(tǒng)一，是指按煤炭產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性的要求，把煤炭行業(yè)管理的職能集中到一個主管部門，改變目前的格局，解決政出多門，管理混亂問題。
　　專業(yè)權(quán)威，是指按煤炭產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求，建立一支專業(yè)水平高，懂行業(yè)發(fā)展規(guī)律、愛崗敬業(yè)、會管理的煤炭行業(yè)管理隊伍，使新的煤炭管理部門具有客觀的權(quán)威性，解決目前因管理力量薄弱、缺少權(quán)威性，對一些違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律的問題屢治不絕、久禁不止問題。
　　手段先進(jìn)，是指按現(xiàn)代管理要求，在充分發(fā)揮主觀能動作用基礎(chǔ)上，采用電子技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，綜合利用現(xiàn)代管理方法，通過建立科學(xué)的行業(yè)評價體系等措施，規(guī)范煤炭行業(yè)行為主體，確保政府政策的順利實施和信息的及時傳遞與反饋的管理手段系統(tǒng)。
　　保障有力，是指按加強(qiáng)煤炭管理的宗旨目標(biāo)要求，通過建立行業(yè)法律法規(guī)，充分發(fā)揮政府規(guī)制作用，有效解決市場失靈問題，保障煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，以確保我國新時期戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　3.2　模式選擇
　　近幾年來，一些地方的政府已經(jīng)開始了煤炭管理體制創(chuàng)新實踐。從創(chuàng)新的模式類型上看，主要有如下3種類型：
　　行政主導(dǎo)型這種類型以遼寧為代表，2005年6月，遼寧省人民政府做出決定，在省煤炭工業(yè)局的基礎(chǔ)上組建省煤炭工業(yè)管理局，正廳級建制，為省政府直屬機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)全省煤炭行業(yè)管理，研究擬定全省煤炭工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃煤炭資源的合理開發(fā)和綜合利用；負(fù)責(zé)省屬國有煤炭企業(yè)生產(chǎn)管理；負(fù)責(zé)全省煤礦安全的監(jiān)督工作和省屬國有煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)；負(fù)責(zé)全省依法整頓煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營秩序，關(guān)停違法開辦和經(jīng)營的各類煤礦；負(fù)責(zé)國家和省煤炭行業(yè)專項資金的使用和管理；受省委組織部委托，負(fù)責(zé)管理省屬國有煤炭企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子；受省國資委委托，負(fù)責(zé)履行省屬國有煤炭企業(yè)出資人職能；負(fù)責(zé)掌握和分析全省煤炭工業(yè)生產(chǎn)動態(tài)，匯集、分析和發(fā)布省內(nèi)外煤炭經(jīng)濟(jì)技術(shù)和市場信息，提供信息咨詢服務(wù)；承辦省委、省政府交辦的其他事項。
　　事業(yè)加強(qiáng)型　這種類型以山西為代表。山西省一直保留著煤炭工業(yè)局，為事業(yè)單位，但其權(quán)利和責(zé)任已超出一般的事業(yè)單位，擁有一定的行政職能，而且在不斷加強(qiáng)。目前全省的事業(yè)型管理人員已達(dá)到12000人，為歷史最高。
　　以企代政型　福建、寧夏、黑龍江、陜西、四川等省，由省政府出面，相繼組建了省煤炭集團(tuán)公司，管理全省的煤炭工業(yè)。實際上，這些集團(tuán)主要管理國有或國有控股大型企業(yè)。
　　從目前來看，3種類型的管理模式誰優(yōu)誰劣難以斷言，但有幾點是可以肯定的：
　　(1)計劃經(jīng)濟(jì)時期的體制不能復(fù)歸，政府不能越位管企業(yè)。我們調(diào)研的企業(yè)幾乎全不贊同這樣做。
　　(2)事業(yè)單位行政化的模式是功能型行政管理體制不到位的產(chǎn)物，而且運行起來困難重重，人員沒編制，開支靠自籌，權(quán)力不到位，缺少權(quán)威性。
　　(3)以企代政的管理體制，目前顯露出的矛盾較多。焦點主要在產(chǎn)權(quán)界定、決策權(quán)限、人事安排、管理成本和收益分配等方面。
　　新的煤炭管理機(jī)構(gòu)叫什么名稱并不重要，重要，的在于其職能定位。我們認(rèn)為應(yīng)該總結(jié)和跟蹤研究各種類型的煤炭管理體制的優(yōu)點和不足，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，不是從名稱上，也不是從形式上，而主要從功能上考慮問題�，F(xiàn)在看來，把新的煤炭管理機(jī)構(gòu)定位為政府的組成部分為妥。其主要職能是負(fù)責(zé)煤炭產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)管理，具體包括：資源優(yōu)化配置協(xié)調(diào)、市場準(zhǔn)入制度安排與審批、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的頒布、政策研究實施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場的調(diào)控等。
　　3.3　管理系統(tǒng)
　　我們所考慮的煤炭行業(yè)管理的系統(tǒng)見圖1。
　　不難看出，新組建的煤炭管理機(jī)構(gòu)與原來的煤炭工業(yè)部是有明顯區(qū)別的。
　　(1)新的管理機(jī)構(gòu)是在市場化的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革，并以市場為中心進(jìn)行運作，它強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律和企業(yè)的微觀主體地位，突出宏觀調(diào)控和公共職能。原則上講不直接干涉企業(yè)的行為。
　　(2)從主體來看，新的管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)立體的管理模式，管理主體不局限于政府機(jī)關(guān)，還包括立法機(jī)關(guān)和中介組織，增強(qiáng)了政策的傳導(dǎo)途徑和執(zhí)行監(jiān)督。
　　(3)從方法上看，新的管理機(jī)構(gòu)所強(qiáng)調(diào)的政府規(guī)制主要是運用法律手段來進(jìn)行宏觀管理，通過對市場的調(diào)控影響企業(yè)行為。
　　(4)從信息流程看，創(chuàng)新的煤炭管理體制強(qiáng)調(diào)以市場為中心的信息的雙向流動，強(qiáng)化了反饋機(jī)制和主體與客體之間的相互制衡。
　　(5)從內(nèi)容上看，創(chuàng)新的煤炭管理體制突出了系統(tǒng)性和產(chǎn)業(yè)鏈；此外，我們還試圖增加規(guī)制與激勵兩方面的內(nèi)容。
　　3.4　組建路徑
　　新的煤炭管理機(jī)構(gòu)組建應(yīng)充分考慮目前煤炭行業(yè)管理的基礎(chǔ)，不要全面否定，推倒重來。從中央層面看，有3條路徑可以選擇：
　　(1)以國務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)，通過整合已被肢解的煤炭產(chǎn)業(yè)管理職能組建而成。
　　(2)把國家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改造成煤炭產(chǎn)業(yè)管理專門機(jī)構(gòu)�，F(xiàn)為副部級單位的國家煤礦安監(jiān)局，有機(jī)構(gòu)重疊之嫌；其職能基本已包括在國家安全生產(chǎn)監(jiān)察總局職能之中；對其進(jìn)行改造，有可行性，該局大多數(shù)干部熟悉煤炭產(chǎn)業(yè)，而且，他們一直十分重視煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)管理。
　　(3)把國家發(fā)改委能源局升格為國務(wù)院部門。原煤炭部撤銷后，部分行政管理職能由發(fā)改委能源局行使。因級次低、編制小、人員少，職能作用發(fā)揮不到位；但已積累了經(jīng)驗、資料，成長起了一些人才。如果把該局的級次升格，增加編制人員，擴(kuò)大職能，也不失為一條有效途徑。
　　至于地方政府，主要是煤炭主產(chǎn)區(qū)的各級地方政府，要在充分考慮本地區(qū)實際的基礎(chǔ)上，參照中央的做法，建立健全煤炭管理機(jī)構(gòu)，不強(qiáng)求一律。
　　煤炭管理體制創(chuàng)新與其他任何一種體制創(chuàng)新一樣，不是一件簡單容易的事，但也不是無法實現(xiàn)的事。只要我們認(rèn)真貫徹、全面落實黨的十六屆三中全會和四中全會精神，進(jìn)一步深化改革，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)煤炭管理體制創(chuàng)新工程，是完全可以做到的。

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