應(yīng)急救援是為預(yù)防、控制和消除事故與災(zāi)害對人類生命和財產(chǎn)災(zāi)害所采取的反應(yīng)行動。應(yīng)急預(yù)案則是開展應(yīng)急救援行動的行動計(jì)劃和實(shí)施指南。應(yīng)急救援預(yù)案實(shí)際上是一個透明和標(biāo)準(zhǔn)化的反應(yīng)程序，使應(yīng)急救援活動能按照預(yù)先周密的計(jì)劃和最有效的實(shí)施步驟有條不紊地進(jìn)行。這些計(jì)劃和步驟是快速響應(yīng)和有效救援的基本保證。應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)該有系統(tǒng)完整的設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化的文本文件、行之有效的操作程序和持續(xù)改進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制。

　　2　應(yīng)急預(yù)案的體系框架和核心要素

　　按照系統(tǒng)論的思想，應(yīng)急救援預(yù)案是一個開放、復(fù)雜和龐大的系統(tǒng)，應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)和組織實(shí)施應(yīng)遵循體系要素構(gòu)成和持續(xù)改進(jìn)的指導(dǎo)思想。筆者認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案體系可以由6個一級和20個二級的核心要素構(gòu)成（見表1）。

　　表1.doc

　　2.1　方針與原則

　　應(yīng)急救援的根本目的必須貫徹以人為本、救死扶傷的理念。組織實(shí)施應(yīng)急救援活動的基本原則應(yīng)是集中管理、統(tǒng)一指揮、規(guī)范運(yùn)行、標(biāo)準(zhǔn)操作、反應(yīng)迅速和救援高效。

　　2.2　應(yīng)急策劃

　　策劃是制定應(yīng)急預(yù)案的技術(shù)基礎(chǔ)。它包括風(fēng)險評價、資源分析和法律法規(guī)要求3個二級要素。

　�。�1）應(yīng)急預(yù)案中的風(fēng)險評價：主要是針對可能導(dǎo)致重大人身傷亡和財產(chǎn)損失及產(chǎn)生嚴(yán)重社會影響的重大事故災(zāi)害風(fēng)險。對易燃易爆、有毒有害的重大風(fēng)險列出清單，逐一評估；對一些事故發(fā)生概率較低，但預(yù)期后果特別嚴(yán)重的重大風(fēng)險應(yīng)進(jìn)行定量化風(fēng)險評價（QRA）。

　�。�2）資源分析：應(yīng)首先是根據(jù)應(yīng)急救援活動需要資源的類型（人力、裝備、資金和供應(yīng)）和規(guī)模（要標(biāo)明具體數(shù)量），其次是調(diào)查清楚現(xiàn)有資源概況和尚欠缺的資源種類和數(shù)量，然后提出資源補(bǔ)充、合理利用和資源集成整合的建議方案。

　�。�3）應(yīng)明確國家、政府和行業(yè)法律法規(guī)要求：掌握哪些關(guān)于應(yīng)急方面的法律法規(guī)、適合于組織或企業(yè)部分、遵守相應(yīng)的法規(guī)情況等。尤其應(yīng)關(guān)注一些和應(yīng)急救援活動密切相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

　　2.3　應(yīng)急準(zhǔn)備

　　應(yīng)急準(zhǔn)備包括：機(jī)構(gòu)與職責(zé)、應(yīng)急設(shè)備設(shè)施與物質(zhì)、應(yīng)急人員培訓(xùn)、預(yù)案演練、公眾教育和互助協(xié)議6個二級要素。

　�。�1）應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與職責(zé)：應(yīng)明確分為場內(nèi)與場外兩類應(yīng)急指揮中心（EOC）。前者的職責(zé)主要是整個應(yīng)急救援活動的組織協(xié)調(diào)、資源調(diào)配和擴(kuò)大應(yīng)急救援活動的指揮，而后者要直接承擔(dān)起現(xiàn)場的控制災(zāi)害、救護(hù)人員和工程搶險等具體實(shí)效的救援任務(wù)。

　�。�2）應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施與物質(zhì)包括基本物質(zhì)和專用設(shè)備和經(jīng)費(fèi)支持。這些內(nèi)容都要建立標(biāo)準(zhǔn)化操作程序（SOPS）。

　�。�3）應(yīng)急人員培訓(xùn)：其核心是制定一個行之有效的培訓(xùn)計(jì)劃。培訓(xùn)的重點(diǎn)對象和目標(biāo)是提高各類應(yīng)急救援人員的素質(zhì)和能力。

　�。�4）應(yīng)急救援預(yù)案演練：其目標(biāo)是檢驗(yàn)其應(yīng)急行動與預(yù)案的符合性、應(yīng)急預(yù)案的有效性和缺陷，以及對于應(yīng)急能力水平的評估。

　�。�5）公眾教育的目標(biāo)是提高全體公眾應(yīng)急意識和能力。

　�。�6）互助協(xié)議主要是對緊急時刻需要協(xié)助的機(jī)構(gòu)與組織要建立的聯(lián)系，這種聯(lián)系是通過事先鑒定互助協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)。

　　2.4　應(yīng)急響應(yīng)

　　應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急預(yù)案中核心的內(nèi)容，它包括現(xiàn)場指揮與控制等11個二級要素。

　　（1）現(xiàn)場指揮與控制：要以事故發(fā)生后確保公眾安全為主要目標(biāo)。按照應(yīng)急預(yù)案的響應(yīng)程序（SOPS）指揮、協(xié)調(diào)救援行動、合理使用應(yīng)急資源，使事故迅速得到有效控制。

　�。�2）報警與通知：是應(yīng)急救援迅速啟動的關(guān)鍵。接到報警后的初步分析，篩選掉不正確的信息，落實(shí)事故的地點(diǎn)、時間、類型、范圍，初步分析事故趨勢。

　　（3）警報系統(tǒng)及程序，事故被確認(rèn)后立即通報政府應(yīng)急主管部門和相應(yīng)的應(yīng)急指揮中心及時向公眾和各類救援人員發(fā)出事故應(yīng)急警報，建立通訊程序。

　�。�4）保證報警和通訊器材確保其完好，并能合理和正確使用報警和通訊器材。保持信息渠道24小時暢通。

　�。�5）應(yīng)急救援的事態(tài)監(jiān)測包括制定的監(jiān)測組織對大氣、土壤、水和食物等樣品采集和被污染狀況測定和對風(fēng)險的全面評估，監(jiān)測和分析事故造成的危害性質(zhì)及程度，以便升高或降低應(yīng)急警報級別及采取相應(yīng)對策評估。

　�。�6）應(yīng)急救援的人員疏散與安置，應(yīng)使所有公眾熟悉報警系統(tǒng)、集合點(diǎn)、逃生線路、避難所及總體疏散程序，準(zhǔn)確地估計(jì)事故影響范圍、人員影響區(qū)域以便組織疏散、撤離，積極搜尋、營救受傷及受困、失蹤人員，建立現(xiàn)場毒物泄漏時人員的避難所；疏散區(qū)域、距離、路線、運(yùn)輸工具及回遷程序，臨時生活的保障等。

　�。�7）警戒與治安是為保障現(xiàn)場救援工作順利開展。救援現(xiàn)場要有警戒線（區(qū)域）設(shè)定，執(zhí)行事故現(xiàn)場警戒和交通管制程序，保障救援隊(duì)伍、物質(zhì)供應(yīng)、人員疏散的交通暢通和事故發(fā)生前后的警戒開始與撤銷的批準(zhǔn)程序。

　�。�8）應(yīng)急救援中的醫(yī)療與衛(wèi)生服務(wù)，由專業(yè)和接受過急救和心臟恢復(fù)培訓(xùn)的人員，事先組成醫(yī)療救援小組，在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門的配合下，及時地提供應(yīng)急需要的醫(yī)療設(shè)備和急救藥品。

　　（9）應(yīng)急救援行動的原則應(yīng)是優(yōu)先確保公眾和應(yīng)急救援人員的安全，嚴(yán)禁冒險指揮，防止造成次生災(zāi)害。

　　（10）在重大事故中應(yīng)明確應(yīng)急過程中的媒體及公眾發(fā)言人，協(xié)調(diào)外部機(jī)構(gòu)和及時的與各部門的聯(lián)系及相關(guān)社會服務(wù)。

　　2.5　現(xiàn)場恢復(fù)

　　應(yīng)建立應(yīng)急關(guān)閉程序。例如，確認(rèn)事故得到有效控制程序，下降警戒級別、撤出救援力量和宣布取消應(yīng)急的程序，對于現(xiàn)場清理和受影響區(qū)域的連續(xù)監(jiān)測程序，對于受災(zāi)的從業(yè)人員提供幫助和進(jìn)入恢復(fù)正常狀態(tài)的程序等，以及對于破壞損失的評估程序，進(jìn)行事故調(diào)查和后果評價及重建的程序等。

　　2.6　預(yù)案管理與評審改進(jìn)

　　建立應(yīng)急預(yù)案的編寫、審核、批準(zhǔn)、發(fā)放、修改、檢測和更新預(yù)案等程序，并通過預(yù)案演練和能力評估對預(yù)案實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)。

　　3　應(yīng)急救援預(yù)案的文件體系結(jié)構(gòu)

　　應(yīng)急救援預(yù)案文件體系建議一般按照四級文件形式，應(yīng)包括：

　　一級文件———總預(yù)案或稱為基本與方案（EOP）。應(yīng)是總的管理政策和策劃。其中應(yīng)包括應(yīng)急救援方針、應(yīng)急救援（預(yù)案）目標(biāo)（針對何種重大風(fēng)險）、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成和各級應(yīng)急人員的責(zé)任及權(quán)利，包括對應(yīng)急準(zhǔn)備、現(xiàn)場應(yīng)急指揮、事故后恢復(fù)及應(yīng)急演練、訓(xùn)練等的原則的敘述。

　　二級文件———應(yīng)是對于總預(yù)案中涉及的相關(guān)活動具體工作程序（SOPS）。應(yīng)針對的是每一個具體內(nèi)容、措施和行動的指導(dǎo)。規(guī)定每一個具體的應(yīng)急行動活動中的具體的措施、方法及責(zé)任。每一個應(yīng)急程序都應(yīng)包括行動目的和范圍、指南、流程表及具體方法的描述，包括每個活動程序的檢查表。

　　三級文件———說明書與應(yīng)急活動的記錄（程序中特定細(xì)節(jié)及行動的說明，責(zé)任及任務(wù)說明）。

　　四級文件———對應(yīng)急行動的記錄。包括制訂預(yù)案的一切記錄，如培訓(xùn)記錄、文件記錄、資源配置的記錄、設(shè)備設(shè)施相關(guān)記錄、應(yīng)急設(shè)備檢修紀(jì)錄、消防器材保管記錄、應(yīng)急演練的相關(guān)記錄等等。

　　4　應(yīng)急預(yù)案編制方法與步驟

　　應(yīng)急預(yù)案的目標(biāo)是提高整體應(yīng)急能力，編寫預(yù)案的原則是：寫要做的；按照寫的來做；做所寫的和寫上的要做到。應(yīng)急預(yù)案的具體編制過程包括以下6個基本的步驟（見下圖1）：

　　圖1.doc

　　第一是需求分析，對現(xiàn)有應(yīng)急計(jì)劃和應(yīng)急救援工作有關(guān)資料作匯總分析。充分應(yīng)用已有危害辨識和風(fēng)險評價的結(jié)果，包括重大危險源識別、脆弱性分析和重大事故災(zāi)害風(fēng)險分析等。應(yīng)急救援能力評估和應(yīng)急資源整合分析，包括人力、裝備、物質(zhì)和財政資源；對曾發(fā)生事故災(zāi)害應(yīng)急救援案例作回顧性分析。

　　第二步框架設(shè)計(jì)，包括提出預(yù)案整體框架設(shè)計(jì)和各級文件目錄清單。文件框架中應(yīng)包括應(yīng)急預(yù)案要素的所有內(nèi)容，包括現(xiàn)有的文件、將要起草的文件以及它們之間的聯(lián)系等。

　　第三步分工編制是編寫應(yīng)急預(yù)案文件的重要實(shí)際步驟。首先應(yīng)組成編制小組，落實(shí)各成員職責(zé)。小組成員應(yīng)由各方面的專家和專業(yè)人員組成，按框架設(shè)計(jì)和文件明確編制任務(wù)。明確各階段的目標(biāo)和完成期限，并經(jīng)常監(jiān)督檢查進(jìn)度和完成情況。

　　第四階段系統(tǒng)集成階段，主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是把編寫整理出的各類文件集成為一個統(tǒng)一有機(jī)的系統(tǒng)；二是檢查評估各級文件與同級程序中互相交叉、重復(fù)和遺漏、失誤等。

　　第五階段綜合審核，側(cè)重在對框架文件的技術(shù)內(nèi)容科學(xué)性、應(yīng)急救援活動的可行性、行政管理需要的協(xié)調(diào)性以及應(yīng)急救援組織適應(yīng)性等進(jìn)行嚴(yán)格審核評估等。涉及專業(yè)技術(shù)內(nèi)容應(yīng)聘請有關(guān)專家來評價和審定。

　　最后是批準(zhǔn)發(fā)布，應(yīng)明確具有批準(zhǔn)發(fā)布權(quán)的部門及人員，發(fā)布的范圍、時間、人員，發(fā)布的時效性等。一般是由立法機(jī)構(gòu)或政府以法規(guī)形式頒布，由當(dāng)?shù)刈罡咝姓�長官簽署發(fā)布實(shí)施。

　　編寫應(yīng)急預(yù)案文本文件，僅僅是應(yīng)急預(yù)案的第一步，其有效性必須經(jīng)過評估和演練才能得以檢驗(yàn)并不斷持續(xù)改進(jìn)。

　　5　結(jié)尾語

　　應(yīng)急救援體系是危機(jī)管理的重要組成部分，同時也是安全生產(chǎn)工作中的事故預(yù)防（上游）、應(yīng)急救援（中游）和事故調(diào)查（下游）處理3個主要階段中的重要環(huán)節(jié)，承前啟后，對于控制事故發(fā)展，減少事故損失，保障人民群眾生命安全具有重要意義。重大應(yīng)急預(yù)案編制是應(yīng)急救援體系中的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，對于提高應(yīng)急救援能力，控制事故災(zāi)害的惡化和保障人民安全具有重大意義。

　　近年來，我國生產(chǎn)安全事故頻頻發(fā)生，傷亡人數(shù)居高不下，給人民生命、財產(chǎn)造成巨大損失。分析其原因，除法制不夠健全、安全投入不足和綜合管理水平較低等因素外，缺少應(yīng)急救援預(yù)案而導(dǎo)致的應(yīng)急救援不力是造成我國重特大事故難以控制和損失后果嚴(yán)重的主要原因之一。

　　建立重大事故應(yīng)急救援體系，制定應(yīng)急救援預(yù)案是強(qiáng)化我國安全生產(chǎn)工作的重大舉措，對于提高應(yīng)對重特大事故災(zāi)難預(yù)防、預(yù)警與應(yīng)急能力也有重要意義。