近年來，煤礦事故的頻發(fā)一直困擾著各級政府和煤炭企業(yè)。在安全問題上，政府和煤炭企業(yè)到底處于什么樣的地位？他們又該負有怎樣的責任？
    現(xiàn)象——煤礦安全管理“事倍功半”
    煤炭行業(yè)的特殊性，注定了煤礦行業(yè)對“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”這條鐵定戒律的無法逾越。翻翻煤礦安全生產(chǎn)的歷史就會發(fā)現(xiàn)，我國對此歷來非常重視，相繼出臺了一批法律、 法規(guī)和政策性文件，如《中華人民共和國礦山安全法》《中華人民共和國煤炭法》等，并從1998年在全國范圍內(nèi)開展對煤礦實行以安全生產(chǎn)為主要內(nèi)容的關井壓產(chǎn)和煤礦專項整治。
    山西作為全國的煤炭大省，一直積極貫徹國家有關煤礦安全生產(chǎn)的法律和政策。從上個世紀末至今，我省也相繼出臺了《山西省礦產(chǎn)資源管理條例》《山西省煤炭管理條例》等一系列地方性法規(guī)和政策性文件。另據(jù)省紀檢部門提供的情況，從2001年至2003年，我省因發(fā)生重特大煤礦事故而受到處分的各類人員308人，其中地市級干部9人，縣處級59人，科級110人，其他130人，其中移送司法機關追究刑事責任的72人。這些工作無疑都對推動煤礦安全生產(chǎn)起了一定的作用，但一個不容忽視的事實是我們的煤礦安全管理仍然是被動的、茫然的，甚至是無所適從的。有幾組數(shù)字至今仍使我們的心情難以平靜：2001年11月，我省在9天內(nèi)發(fā)生5起煤礦重大事故，有100名礦工遇難；2002年2月中旬至3月中旬一個月內(nèi)僅呂梁地區(qū)就發(fā)生3起重大惡性事故，造成97名礦工死亡；2003年8月的一周之內(nèi)，我省連續(xù)發(fā)生了3起煤礦重大惡性事故，造成98名礦工遇難。一起起觸目驚心的事故，讓我們不得不深刻反思：為什么國家和省市政府花了那么大精力抓煤礦安全整治，卻難以杜絕煤礦重特大事故的發(fā)生？原因在哪里？責任應由誰承擔？
    根源——安全生產(chǎn)責任主體在制度上的缺失
    應當說，立法上的缺失，政策上的偏頗和體制上的混亂，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦重特大事故難以遏制的主要原因。從現(xiàn)行的立法來看，我國對煤礦的安全立法作了諸多的規(guī)定，比如1992年頒布的《中華人民共和國礦山安全法》第20條規(guī)定“礦長對本企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負責”，第27條規(guī)定“礦長必須經(jīng)過考核，具備安全專業(yè)知識，具備領導安全生產(chǎn)和處理礦山事故的能力”。第39條規(guī)定“礦務局長、礦長及煤礦企業(yè)的其他主要負責人必須遵守有關礦山安全的法律、法規(guī)和煤炭行業(yè)安全規(guī)章、規(guī)程，加強對煤炭安全工作的管理”。但對于違反這一規(guī)定，如何處罰卻沒有明確規(guī)定。只在第78條籠統(tǒng)規(guī)定：“煤礦企業(yè)的管理人員違章指揮、強令職工冒險作業(yè)，發(fā)生重大傷亡事故的，比照刑法第114條規(guī)定追究刑事責任”。這個比照條款的內(nèi)容為：“放火、決水、爆炸、投毒或者以其他危險方法破壞工廠、礦場、油田、港口、河流、水源、倉庫、住宅、森林、農(nóng)場、谷場、牧場、重要管道、公共建筑物或者其他公私財產(chǎn)，危害公共安全，尚未造成嚴重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。”這個規(guī)定顯然在實際執(zhí)行中無法比照處罰，加上多數(shù)人認為煤礦生產(chǎn)環(huán)境艱苦危險，事故難免，在處理時大多避重就輕，大事化小，象征性給個處分了事，甚至有的處分還不落實。
    煤礦的礦長，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦長對煤礦的安全生產(chǎn)究竟負有怎樣的責任？《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例實施辦法》第22條這樣規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦長和辦礦單位負責人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)負主要領導責任”。另外，該辦法第21條對各級政府和主管部門的主要負責人也作了相類似的規(guī)定，“省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主要負責人和同級人民政府煤炭工業(yè)主管部門的主要負責人，對本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)負重要領導責任。”這就是說各級政府的行政長官與礦長的責任是相當?shù)�。但可以看出，這兩條規(guī)定是空泛的，并沒有實質性承擔責任的方式。由此可見，立法上的缺失是導致煤礦責任主體不明的制度原因。
    另一方面，在各類黨政文件當中屢見對各級政府在安全方面實行加重責任的規(guī)定。許多文件都規(guī)定，各級政府的一把手對安全生產(chǎn)負主要領導責任，是安全生產(chǎn)的第一責任人。這對于強化各級政府領導的安全意識，抓好安全工作無可厚非。但從法律意義上分析卻值得商榷。法律上的一個重要原則是權利與義務對等原則。即：作為當事人在享受權利的同時，必須承擔相應的義務。法律上還有一個重要原則，叫“過錯責任”原則，即行為人主觀上有過錯，導致某種事實的發(fā)生，行為人才承擔責任。如果行為人主觀上無過錯，即不承擔責任。這一原則在我國的刑事立法和民事立法中均有體現(xiàn)，但在現(xiàn)行有關煤礦安全立法上，這一原則并未得到體現(xiàn)。
    還有一點是目前對煤礦發(fā)生事故的處罰，偏重于黨紀和行政處罰，如警告、降級、撤職等，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦主是個體戶，黨紀和行政處罰對他們沒有任何約束力。另外，在并處罰款的額度上一般是3萬元以上15萬元以下的罰款，這對年收入幾百萬甚至上千萬元的礦主來說無關痛癢。因此，有些礦主見利忘義，違章指揮，盲目蠻干，很容易導致事故發(fā)生。特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故一發(fā)生，礦主就跑掉了，最后只好由縣鄉(xiāng)政府處理死亡職工的善后事宜，承擔賠償責任，乃至法律責任。“礦主得利，政府埋單”的現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故處理中屢見不鮮。
    再加上現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理體制十分復雜，產(chǎn)權關系不清晰，名不符實的現(xiàn)象比較普遍。有的名為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村礦，實際已經(jīng)賣給了個人；有的名義上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)營，實際已經(jīng)承包給個人，甚至又轉包他人等等。不少礦主和承包人看重的是收益，是投資的回報，急功近利，竭澤而漁，根本不重視安全投入和安全管理。有些礦主對政府管理部門的措施和要求幾近漠視，在安全管理上敷衍了事，得過且過，冒險生產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。
    煤礦安全管理——應從四方面筑牢籬笆
    從立法上嚴格責任。從現(xiàn)行我國《刑法》第135條規(guī)定看，存在兩個方面的問題，一是沒有對煤礦的法人代表進行處罰的規(guī)定；二是量刑太輕，起不到懲戒作用，不足以制約當事人的違法行為。特別是在實行行政責任追究的法律制度之后，出現(xiàn)了事故處罰倚輕倚重的現(xiàn)象，即在煤礦事故的處理上，縣鄉(xiāng)干部均受到了處罰，礦主卻有的逃逸，有的通過各種關系保外就醫(yī)，有相當一部分是不了了之。煤礦的法定代表人是煤礦利益的直接受益者，因此應該在《刑法》中增加對煤礦發(fā)生重大惡性事故的煤礦法人代表應承擔的刑事責任的專門規(guī)定。同時要加重對造成煤礦重特大事故礦主及有關責任人的量刑和處罰力度。某市近三年因煤礦事故而受到處分的市縣鄉(xiāng)各級干部有200多人，而追究礦主的法律責任的不足10人。
    從產(chǎn)權關系、投資主體和經(jīng)營方式上界定煤礦屬性。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的產(chǎn)權構成、煤礦企業(yè)組織形式和經(jīng)營形式進行界定明晰產(chǎn)權，進行重新注冊登記。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的組織形式和經(jīng)營形式也要清理，特別是對普遍存在的沒有法律依據(jù)的所謂承包托管經(jīng)營問題要進行清理整頓，要依據(jù)有關法律規(guī)定，通過公開拍賣、有償轉讓股份合作等形式，明確產(chǎn)權主體。
    從制度上把好礦長任用考核和監(jiān)督關。礦長必須要有相應的煤炭專業(yè)學歷和從事煤礦工作的經(jīng)歷，要有煤礦安監(jiān)部門頒發(fā)的礦長資格證書，否則不得任命為礦長，這一條應納入煤礦安全立法的范疇。從目前情況看，大部分礦長長期不下井，不了解井下安全狀況。因此必須把礦長每月下井的次數(shù)和召開安全例會次數(shù)作為一種制度規(guī)定下來，并作為安全考核內(nèi)容之一。應在法律上明確規(guī)定煤礦法人代表和礦長是煤礦安全生產(chǎn)的責任主體，是煤礦安全的第一責任人。在安全責任狀里要明確礦長在安全生產(chǎn)上的責任條款。還應實行事故隱患責任追究制度，把事后追查事故，改為事前事故隱患追究，凡違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章形成重大事故隱患未能及時有效整改可能造成事故的，要對責任單位、責任人以及相關管理部門進行事前責任追究。
    安全投入是提高煤礦的安全裝備水平、安全生產(chǎn)技術水平和安全監(jiān)管水平的一個重要前提。重生產(chǎn)輕安全，追逐利潤吝嗇投入，幾乎是小煤礦的通病，特別是承包后的小煤礦這種現(xiàn)象普遍存在。因此，僅靠實行收取煤礦安全風險抵押金制度是遠遠不夠的，必須建立煤礦安全投入基金制度。用于改善煤礦通風設施，瓦斯監(jiān)控等安全裝備及改革采煤方法，提高煤礦的安全技術裝備條件，改善煤礦安全生產(chǎn)環(huán)境，增強煤礦的抗災能力。