地方煤礦尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，是在我國(guó)“缺錢要煤、農(nóng)民求富”的客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下大力發(fā)展起來的，走的是“廣布新點(diǎn)、土法生產(chǎn)、粗放經(jīng)營(yíng)、增人增產(chǎn)”的數(shù)量速度型發(fā)展道路。去年，全國(guó)地方煤礦產(chǎn)煤８６５４２萬噸，占全國(guó)煤炭總產(chǎn)量的５１．７％，為緩解我國(guó)煤炭供需矛盾，尤其是電煤緊缺做出了貢獻(xiàn)。 

與此同時(shí)，１９８１－２００３年，我國(guó)地方煤礦每年因死亡事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)１０億元以上，影響原煤產(chǎn)量２０００萬噸左右。去年，全國(guó)地方煤礦事故死亡高達(dá)５８１３人。地方煤礦，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故頻繁，傷亡嚴(yán)重，不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和不良的社會(huì)影響，而且已經(jīng)嚴(yán)重影響到地方煤礦的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。 

楊永仁認(rèn)為，由于地方煤礦和繁榮地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富聯(lián)系緊密，而各級(jí)管理部門對(duì)“放開與管好”缺乏完善的宏觀調(diào)控能力和強(qiáng)有力的行業(yè)管理，使得解決我國(guó)地方煤礦安全生產(chǎn)問題存在三大矛盾。 

一、安全整頓與各方利益之間的矛盾 

我國(guó)煤炭資源豐富的地區(qū)，絕大部分是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的落后山區(qū)，開礦采煤與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，繁榮地方經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民脫貧致富息息相關(guān)。據(jù)一項(xiàng)對(duì)１００個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣的初步調(diào)查，煤炭生產(chǎn)占這些縣工業(yè)總產(chǎn)值的４０％左右，煤炭生產(chǎn)均為支柱產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)民致富的主要門路。山西省左云縣的煤炭產(chǎn)值占全縣工業(yè)產(chǎn)值的９０％以上，煤礦上繳利稅占全縣財(cái)政收入的８５％。 

由于巨大的經(jīng)濟(jì)效益，一些地方在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)“放開搞活”，而忽視“立法管好”。一些農(nóng)民求富心切，不履行辦礦審批手續(xù)，遍地開花，違法作業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦點(diǎn)從１９８１年的１．８萬處，增加到１９９８年的７．８萬處，其中個(gè)體煤礦達(dá)２．２萬處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦無證礦井１．６５萬余處，年總產(chǎn)量１億噸左右。 

如果嚴(yán)格按照煤礦安全規(guī)程停產(chǎn)整頓或全部關(guān)閉，不僅短期內(nèi)影響煤炭總產(chǎn)量、當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)和地方財(cái)政收入，而且關(guān)系到一些投資者的切身利益。這批生產(chǎn)礦井，農(nóng)民投入了一定數(shù)量資金和設(shè)備，少則幾十萬元，多則上百萬元，有的已經(jīng)獲利，有的尚未獲利。若強(qiáng)行關(guān)停又不賠償經(jīng)濟(jì)損失，阻力非常大，處理不好可能影響社會(huì)穩(wěn)定。 

地方煤礦的安全問題既受到體制性、結(jié)構(gòu)性、政策性等方面的制約，還受到各級(jí)政府宏觀管理不善的影響，突出表現(xiàn)在行業(yè)歸口管理至今尚未完全落實(shí)。近十年來，國(guó)務(wù)院雖然多次下文強(qiáng)調(diào)對(duì)地方煤礦由煤炭主管部門實(shí)行行業(yè)歸口管理，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，但是，國(guó)土資源部門管辦礦審批權(quán)，農(nóng)業(yè)部門只管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，條塊分割，沒有任何宏觀調(diào)控手段，使安全生產(chǎn)法規(guī)無法落實(shí)，安全整頓難以見效。 

二、行業(yè)的高技術(shù)要求與工人的低文化水平之間的矛盾 

煤炭開采不是單純意義上的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，而是一個(gè)技術(shù)性強(qiáng)、管理嚴(yán)格的高危行業(yè)。因此，無論礦井大小，通風(fēng)、排水、運(yùn)輸、提升和防塵等各個(gè)系統(tǒng)都必須齊全配套，對(duì)生產(chǎn)技術(shù)管理則有著更高的要求，這就需要從業(yè)人員具有較高的文化技術(shù)水平。過去，地方煤礦準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)低，技術(shù)裝備差，采掘工藝落后，造成了“采煤是粗活，誰都能干”的社會(huì)印象。這導(dǎo)致地方煤礦很難吸引有文化、有技術(shù)的人才，同時(shí)給煤礦的安全生產(chǎn)管理帶來更大的困難。因此就形成了惡性循環(huán)，隊(duì)伍素質(zhì)越差，違章指揮、違章作業(yè)越嚴(yán)重，越容易發(fā)生傷亡事故，越難吸引有文化技術(shù)的高級(jí)人才。 

三、改善安全條件與經(jīng)濟(jì)實(shí)力之間的矛盾。上世紀(jì)８０年代初，國(guó)家曾提出大力發(fā)展地方煤礦，主要依靠我國(guó)豐富的煤炭資源和農(nóng)村富余勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)。建國(guó)５０多年來，全國(guó)地方煤礦共生產(chǎn)煤炭１７２億噸，約占全國(guó)生產(chǎn)總量的５２％，彌補(bǔ)了國(guó)家建設(shè)投資的不足，緩解了煤炭供需緊缺的局面。 

但是，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦裝備簡(jiǎn)陋，采掘方法落后，安全欠債較多。據(jù)一項(xiàng)不完全統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)地方煤礦補(bǔ)還安全欠債，達(dá)到最基本的安全生產(chǎn)條件，至少需要８０億－９０億元資金，而且還需要適合小型礦井的全套裝備。顯然，這是國(guó)家和地方政府短期內(nèi)難以解決的。