能源問題是影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，必須系統(tǒng)謀劃和長遠(yuǎn)考慮，形成明確的能源戰(zhàn)略及實(shí)施舉措。近兩年，國務(wù)院發(fā)展研究中心組織殼牌公司、哈佛大學(xué)、清華大學(xué)等中外多家機(jī)構(gòu)的70余位專家，開展了中國中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略研究。重點(diǎn)對全球和中國能源的供求形勢，未來中國能源發(fā)展的目標(biāo)、原則和戰(zhàn)略途徑，煤化工、核電、電動汽車等有爭議的能源技術(shù)，城市化、交通等重點(diǎn)用能領(lǐng)域，能源安全以及重大能源政策進(jìn)行研究。形成以下基本觀點(diǎn)：

    一、能源領(lǐng)域處在大調(diào)整、大變革時期，能源技術(shù)、能源市場和能源地緣政治正發(fā)生重大變化

    一是能源技術(shù)革命快速演進(jìn)。全球能源技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)入高度活躍期，呈現(xiàn)多點(diǎn)突破、加速應(yīng)用、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)。供給側(cè)的可再生能源、非常規(guī)油氣已進(jìn)入大規(guī)模應(yīng)用階段，需求側(cè)的電動汽車和轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的智能電網(wǎng)處在市場導(dǎo)入期，可燃冰開發(fā)、碳捕獲封存等技術(shù)有望取得新突破。主要國家根據(jù)其資源稟賦、技術(shù)能力、需求潛力等條件，突出重點(diǎn)，加力推進(jìn)。能源技術(shù)革命已經(jīng)引發(fā)了產(chǎn)業(yè)革命，將對能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和利用方式、產(chǎn)業(yè)組織、地區(qū)格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并將引領(lǐng)全球進(jìn)入新一輪工業(yè)革命。

    二是全球能源供求格局出現(xiàn)重大變化。非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)帶動石油儲量增長，石油峰值理論引起的短缺恐慌已基本消失。目前全球已出現(xiàn)油氣消費(fèi)重心東移，生產(chǎn)重心西移的新趨勢。2010—2030年，中國和印度新增石油需求將占全球新增石油需求的一半以上。預(yù)計在2020年前后，美洲將成為新的石油生產(chǎn)中心，美國也在謀求成為石油天然氣的定價中心。石油供應(yīng)地區(qū)格局呈現(xiàn)出傳統(tǒng)產(chǎn)油地區(qū)、美洲甚至北極等多極發(fā)展的新格局。

    三是能源地緣政治日趨復(fù)雜。美國能源獨(dú)立取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，使得全球能源地緣政治更趨復(fù)雜和多變。美國不會放棄在中東地區(qū)的石油利益，但在推進(jìn)中東民主進(jìn)程時將不再受石油問題的牽制而更加強(qiáng)硬和激進(jìn)，國際能源市場將更加不穩(wěn)定。全球能源運(yùn)輸通道安全風(fēng)險上升，對一直在搭國際“能源運(yùn)輸安全便車”的我國帶來新挑戰(zhàn)，我國將直接地暴露在周邊地區(qū)、中東和非洲地區(qū)的地緣政治風(fēng)險之中。隨著頁巖油氣的成功開發(fā)，美國將成為天然氣的潛在出口大國，我周邊地區(qū)的能源角力將此消彼長，能源地緣政治將更為復(fù)雜。另外，頁巖氣革命導(dǎo)致歐洲市場上液化天然氣和來自美國的低價煤炭供應(yīng)增加，俄羅斯天然氣所占份額和影響力下降，俄羅斯的天然氣需要向東亞出口，這將對歐亞大陸的地緣政治產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

    二、未來20年是我國實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和利用革命的窗口機(jī)遇期

    一是全球能源需求將持續(xù)增長，供求偏緊的局面并沒有根本改變。即使全球付出巨大努力推動綠色轉(zhuǎn)型，根據(jù)模型分析，2020年和2030年的全球一次能源需求將分別達(dá)到159億噸標(biāo)油和177億噸標(biāo)油，比2010年增長20.4%和34.1%。新興經(jīng)濟(jì)體是推動國際能源需求增長的主要力量，2010—2030年中國和印度新增能源需求分別占同期全球新增能源需求的33%和29%。盡管北美由于非常規(guī)油氣開發(fā)使得地區(qū)能源供給狀況有所改善，但從全球的角度來看，隨著南亞、東盟、中東等地區(qū)加快步入工業(yè)化進(jìn)程，能源需求持續(xù)增長，全球能源供求偏緊的局面沒有根本改變。

    二是在我國經(jīng)濟(jì)將由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)換的階段，能源需求增速有可能明顯下降。未來20年，如果采取正確的能源戰(zhàn)略和政策，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展低碳交通和綠色建筑等，可將2020年和2030年的能源需求分別控制在50億噸標(biāo)煤左右和60億噸標(biāo)煤左右。2010—2020年我國能源需求年均增長4.8%，2020—2030年年均增長1.5%，明顯低于2000—2010年年均8.4%的增長速度。

    三是我國能源自給率總體上保持在較高水平，但石油天然氣對外依存度持續(xù)上升，能源開發(fā)利用帶來的環(huán)境壓力持續(xù)加大。如果不控制石油消耗快速增長，2020年我國石油消耗將超過6億噸，2030年將超過8億噸，2030年石油進(jìn)口依存度將達(dá)到75%左右，天然氣對外依存度也將快速上升，能源安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。能源開發(fā)利用帶來的環(huán)境壓力增大，二氧化碳排放持續(xù)上升，如果不采取控制措施，將對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來重大挑戰(zhàn)，有損中國人民及世界人民福祉。另外，化石能源使用是PM2.5、氮氧化物和二氧化硫等大氣污染物的主要排放源，如果不控制化石能源的消耗并降低排放強(qiáng)度，按照目前的趨勢發(fā)展下去，大氣質(zhì)量將達(dá)到難以承受的程度。

    三、以推動能源發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線，構(gòu)建安全、綠色、高效的能源系統(tǒng)

    在全球能源領(lǐng)域大調(diào)整、大變革，以及我國加快推進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的時代背景下，我國的能源戰(zhàn)略應(yīng)以推動能源發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線，到2020年應(yīng)初步構(gòu)建并在2030年基本形成“安全、綠色、高效”的能源系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)的途徑包括保障安全、節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色低碳、技術(shù)引領(lǐng)、體制創(chuàng)新等六個方面：

    （一）保障安全。一是堅(jiān)持立足國內(nèi)的方針，加大新能源和天然氣的開發(fā)力度，避免能源自給率的快速下降。石油應(yīng)保持一定的儲采比，穩(wěn)定國內(nèi)產(chǎn)量，適度發(fā)展煤制油和煤化工。二是安全、有效利用國際資源。明確提出控制石油、天然氣進(jìn)口依賴度的戰(zhàn)略目標(biāo)。加快推進(jìn)石油進(jìn)口多元化，降低石油進(jìn)口對中東和運(yùn)輸通道對馬六甲海峽的依賴程度，保障油氣通道安全。鼓勵產(chǎn)油國石油公司和跨國石油公司來華投資中下游業(yè)務(wù)，鼓勵企業(yè)走出去投資上游業(yè)務(wù)及煉化等中游業(yè)務(wù)。三是提高儲備和應(yīng)急能力，健全國家、商業(yè)、社會多層次的石油儲備體系，鼓勵各類企業(yè)參與石油儲備，加快石油期貨交易中心建設(shè)。提高天然氣儲氣率，保障電力系統(tǒng)和運(yùn)輸通道的安全穩(wěn)定運(yùn)行。

    （二）節(jié)能優(yōu)先。一是實(shí)施針對煤炭、石油等主要化石能源的消費(fèi)總量控制。力爭到2020年煤炭消費(fèi)總量達(dá)到峰值，不突破30億噸標(biāo)煤（約折合45億噸原煤）。同時將2020年石油消費(fèi)量控制在5.5億噸，2030年控制在6.5億噸左右。二是繼續(xù)制定節(jié)能約束性目標(biāo)，進(jìn)一步提高能源效率，到2015年、2020年、2030年分別實(shí)現(xiàn)能效追趕、接近、同步國際先進(jìn)水平的目標(biāo)。力爭實(shí)現(xiàn)2020年單位GDP能耗比2010年下降35%，2030年單位GDP能耗比2020年再下降30%。三是必須走綠色低碳的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，實(shí)施較激進(jìn)的可持續(xù)交通發(fā)展戰(zhàn)略。

    （三）結(jié)構(gòu)優(yōu)化。優(yōu)化能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、利用結(jié)構(gòu)，推動能源供應(yīng)體系變革。一是大幅度優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展非化石能源，確保實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占能源消費(fèi)總量15%的目標(biāo)。2030年，非化石能源比重進(jìn)一步提高到25%左右。加大非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)力度，提高天然氣在能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比重。力爭到2020年天然氣消費(fèi)量達(dá)到3500億立方米左右，到2030年天然氣消費(fèi)量達(dá)到6500億立方米左右，占能源消費(fèi)的比重達(dá)到10%和15%左右。顯著降低煤炭消費(fèi)比例，2020年下降到60%左右，2030年進(jìn)一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、氣、核、可再生五足鼎立多元化的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)。二是優(yōu)化能源使用結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌考慮能源和化工兩個領(lǐng)域，石油應(yīng)主要用于生產(chǎn)交通燃料，煤炭優(yōu)先用于發(fā)電，促進(jìn)煤炭高效清潔利用；煤化工主要走多聯(lián)產(chǎn)的技術(shù)路線，適度發(fā)展煤制油、煤制氣等項(xiàng)目。三是優(yōu)化能源轉(zhuǎn)化結(jié)構(gòu)。要明確“大電大網(wǎng)”與分布式電力系統(tǒng)并重的發(fā)展思路，形成安全可靠、經(jīng)濟(jì)高效、綠色智能的電力系統(tǒng)。一方面積極建設(shè)大型煤電、核電、水電可再生能源基地；明確“輸電輸煤并舉，當(dāng)前加快發(fā)展輸電”的方針，優(yōu)化能源輸送方式；在保證安全可靠的前提下積極發(fā)展特高壓輸電，提高輸電經(jīng)濟(jì)性。建設(shè)結(jié)構(gòu)清晰、功能明確、匹配合理的智能電網(wǎng)，以提高電網(wǎng)對可再生能源的吸納能力、實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)響應(yīng)和提高電網(wǎng)利用率。另一方面，提高對發(fā)展分布式能源系統(tǒng)重要性的認(rèn)識，加快發(fā)展分布式風(fēng)電、太陽能發(fā)電，發(fā)展天然氣電熱冷多聯(lián)產(chǎn)能源系統(tǒng)。

    （四）綠色低碳。一是逐步實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放強(qiáng)度削減到排放總量控制的過渡，建議分三步實(shí)施，即：2015年努力完成單位GDP二氧化碳排放量比2010年降低17%的目標(biāo)； 2015年之后，設(shè)定與能源總量控制相對應(yīng)的二氧化碳排放總量目標(biāo)，實(shí)行二氧化碳排放總量控制；2030年前后二氧化碳排放總量達(dá)到峰值，實(shí)現(xiàn)排放總量減排。二是加快發(fā)展低碳能源和低碳技術(shù)，顯著提高碳生產(chǎn)率。力爭到2030年我國因能源使用排放的二氧化碳大體上在100億噸左右，人均排放量為7噸，和歐洲屆時的人均排放水平大體相當(dāng)。三是減少污染排放。通過末端工程治理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、源頭預(yù)防和加強(qiáng)監(jiān)管等措施，減少廢氣、廢水和廢渣排放。

    （五）技術(shù)引領(lǐng)。實(shí)施“追趕”與“跨越”并重的能源技術(shù)戰(zhàn)略。一是制訂符合中國國情和全球能源技術(shù)發(fā)展方向的能源技術(shù)路線圖。實(shí)施國家能源科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，由目前需求拉動的“跟隨”式創(chuàng)新，逐步向需求拉動與技術(shù)推動的雙重作用轉(zhuǎn)變，發(fā)揮技術(shù)引領(lǐng)作用。二是加大對能源戰(zhàn)略性前沿技術(shù)和重大應(yīng)用技術(shù)的研發(fā)支持力度，供給側(cè)重點(diǎn)支持非常規(guī)油氣勘探開發(fā)技術(shù)、煤制油等石油替代技術(shù)、煤氣化整體聯(lián)合循環(huán)等新一代火力發(fā)電技術(shù)、風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電、生物能源技術(shù)、第三代和第四代核能技術(shù)；需求側(cè)重點(diǎn)支持電動汽車、分布式能源系統(tǒng)、熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)技術(shù)；輸送轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)重點(diǎn)支持智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)和氫能技術(shù)以及碳捕獲及封存技術(shù)。三是創(chuàng)新組織形式，建設(shè)公共研究開發(fā)平臺，支持和引導(dǎo)組建基于市場機(jī)制的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，構(gòu)建創(chuàng)新鏈，形成利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的聯(lián)盟機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新。

    （六）體制創(chuàng)新。充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，放開競爭性業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入限制和價格管制；更好地發(fā)揮好政府作用，強(qiáng)化對自然壟斷業(yè)務(wù)和市場秩序的監(jiān)管，加大節(jié)能環(huán)保和科技創(chuàng)新的投入力度。

    四、積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的能源挑戰(zhàn)，走綠色低碳的城鎮(zhèn)化道路

    城市化消耗大量能源，2010年全球能源消費(fèi)的66%被城市所消耗。2030年我國的城鎮(zhèn)化率將有望達(dá)到65%，大約再有3億人（占全球城市新增人口的20%）進(jìn)入城市。我國城市人均能源消費(fèi)約為農(nóng)村的3倍，每增加1%的城鎮(zhèn)化率，相應(yīng)需要新增6000萬噸標(biāo)煤的能源消費(fèi)。亟待尋求適合中國國情可持續(xù)、綠色低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，緊湊型城市形態(tài)、建筑節(jié)能、高效能源系統(tǒng)和可持續(xù)交通是綠色低碳城鎮(zhèn)化的主要支柱。

    一是塑造緊湊型城市形態(tài)。分析表明，推行緊湊型城鎮(zhèn)化，與蔓延型城鎮(zhèn)化相比，可以節(jié)約土地73350平方公里，減少10%的能源消耗，并使人均GDP提高20%，綜合效益十分明顯。為此，在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中要明確城市邊界，防止城鎮(zhèn)化蔓延。發(fā)展高速軌道交通，形成城市群和城市網(wǎng)絡(luò)。推廣低碳城區(qū)規(guī)劃，細(xì)化城市布局，增加土地混合利用。

    二是控制人均建筑面積，大力發(fā)展綠色節(jié)能建筑。中國目前的城鎮(zhèn)人均建筑面積為31.6平方米，美國人均面積為61.8平方米，德國和日本人均面積分別為42.9平方米和36.6平方米，中國不可能走美國的住房消費(fèi)模式，只能走歐洲日本的住房消費(fèi)模式，在城市化的過程中，應(yīng)將人均建筑面積控制在40平方米左右。在一二線城市推廣節(jié)能率為75%的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，并逐步擴(kuò)大推廣范圍，大力發(fā)展綠色建筑。強(qiáng)化建筑節(jié)能監(jiān)督管理，對新建建筑實(shí)行強(qiáng)制性建筑能效標(biāo)識制度。

    三是優(yōu)化城市能源系統(tǒng)。發(fā)展分布式天然氣電熱冷多聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)，就近利用太陽能、風(fēng)能和地?zé)崮�，對公共建筑提出可再生能源利用比例要求。北方城�?zhèn)推廣先進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，提高集中供熱效率與管網(wǎng)輸送能力，推行供熱分戶計量；長江流域不宜采用集中供熱，應(yīng)發(fā)展高效、節(jié)能、舒適的分散式住宅采暖和空調(diào)技術(shù)。要制定城市綜合能源規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多種能源形式統(tǒng)籌優(yōu)化。

    四是實(shí)施更為激進(jìn)的交通能源戰(zhàn)略。交通能源戰(zhàn)略對于保障石油安全和保護(hù)城市環(huán)境具有決定性的影響。分析表明，從運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步和加強(qiáng)管理三個方面推進(jìn)交通節(jié)能，到2020年和2030年交通能耗與基準(zhǔn)情景相比將下降20.5%和39.3%。其中，大力發(fā)展公共交通，控制私人轎車使用，使城市客運(yùn)油耗下降17.9%；提高燃油經(jīng)濟(jì)性、發(fā)展替代燃料、實(shí)施電動化和柴油化，可使私人轎車油耗下降57%；通過優(yōu)化貨運(yùn)交通方式、發(fā)展第三方物流、優(yōu)化管理和提高信息化水平等手段，貨運(yùn)能耗可降低16%。

    五、通過加快能源體制改革來推動能源轉(zhuǎn)型

    能源戰(zhàn)略的實(shí)施、能源發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在改革。要充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，并發(fā)揮好政府在市場監(jiān)管、節(jié)能環(huán)保等方面的作用，推動能源的生產(chǎn)和消費(fèi)革命。

    一是放寬市場準(zhǔn)入，促進(jìn)公平競爭。首先，放開準(zhǔn)入限制，在油氣領(lǐng)域，鼓勵各種所有制企業(yè)進(jìn)入非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)，將頁巖油作為獨(dú)立礦種進(jìn)行礦權(quán)登記管理；放寬油氣儲運(yùn)（主要是支線管網(wǎng)）、加工、銷售的市場準(zhǔn)入；取消對進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。在電力領(lǐng)域，推行大用戶直購電，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)形成多買方、多賣方的市場競爭，打破電網(wǎng)企業(yè)單一買方和單一賣方的市場格局。在放開準(zhǔn)入限制的同時，要加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，讓競爭主體在同樣的標(biāo)準(zhǔn)和水平上競爭。其次，要逐步實(shí)現(xiàn)可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的分離，放開競爭性業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管。深入研究油氣管網(wǎng)的有效管理體制和運(yùn)營模式，探索電網(wǎng)輸配分開的必要性和機(jī)制。

    二是改革能源價格形成機(jī)制。價格改革的核心內(nèi)容是價格形成機(jī)制的改革，而不僅僅是價格水平的調(diào)整。上網(wǎng)電價逐步由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)成本和效率的獨(dú)立的輸配電價，并盡快建立能夠反映電網(wǎng)企業(yè)真實(shí)成本的成本規(guī)則；居民和中小工商業(yè)銷售電價仍實(shí)行政府指導(dǎo)價，引入峰谷電價和實(shí)時電價。改革成品油價格形成機(jī)制，政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油價格出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。推進(jìn)天然氣定價機(jī)制改革，政府對輸送成本加強(qiáng)監(jiān)管，井口價格和銷售價格逐步由市場定價。

    三是完善礦權(quán)和資源稅費(fèi)政策。適度提高勘探基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵風(fēng)險勘探。將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴(kuò)展到煤炭等領(lǐng)域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有。合理確定資源所有者與開發(fā)主體、中央和地方資源收益比例，協(xié)調(diào)理順相關(guān)主體利益關(guān)系。

    四是注重建立節(jié)能長效機(jī)制。加快形成由市場定價的價格形成機(jī)制，健全差別電價、差別氣價等政策，在全國范圍內(nèi)推行峰谷電價。逐步形成以環(huán)境稅、消費(fèi)稅（如成品油消費(fèi)稅）等為主體的綠色稅收體系。健全固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審核制度，大幅度修訂和提高產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)，加快落實(shí)“領(lǐng)跑者”能效標(biāo)準(zhǔn)制度。制定重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能目標(biāo)，落實(shí)行業(yè)責(zé)任。加強(qiáng)對中小企業(yè)的節(jié)能指導(dǎo)與服務(wù)。落實(shí)可再生能源配額制，督促發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)完成規(guī)定任務(wù)。

     五是健全碳排放政策。當(dāng)前重點(diǎn)推行基于市場定價的碳交易制度，在對實(shí)施效果進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，研究實(shí)行碳稅的必要性、方式及征收范圍。

     （作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心主任、研究員）

     作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心主任 研究員