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范必：新電改應(yīng)堅(jiān)持市場化方向

2012/7/23 11:22:27       
　　“新電改”不但要完成第一輪改革尚未完成的任務(wù)，還應(yīng)當(dāng)在完善市場、加強(qiáng)監(jiān)管方面邁出更大步伐
　　
　　從電改元年2002年開始，中國發(fā)電裝機(jī)容量的曲線出現(xiàn)一個(gè)拐點(diǎn)，連續(xù)多年新增裝機(jī)達(dá)1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發(fā)展的電力短缺問題。同樣的政府，同樣的企業(yè)，同樣還是那些人，卻創(chuàng)造出了前所未有的生產(chǎn)力，這就是制度變革的力量！
　　
　　這一輪電改打破了原國家電力公司高度集中、垂直運(yùn)營的管理體制，實(shí)行了政企分開、廠網(wǎng)分開，形成了五大發(fā)電集團(tuán)與神華集團(tuán)、華潤集團(tuán)等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。
　　
　　這一輪電力改革極大地增強(qiáng)了發(fā)電企業(yè)活力。在建設(shè)成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價(jià)平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進(jìn)展，一些重要的改革任務(wù)尚未落實(shí)，如輸配分開沒有實(shí)行，區(qū)域電力市場建設(shè)受阻，電價(jià)改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。例如，困擾中國經(jīng)濟(jì)的煤電矛盾周期性發(fā)作；新能源發(fā)電困難；電力節(jié)能減排形勢嚴(yán)峻；工商企業(yè)用電負(fù)擔(dān)過重。這些都在很大程度上成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痼疾，削弱了我國企業(yè)的國際競爭力。探究種種矛盾的成因，大都源于沒有從根本上解決計(jì)劃與市場的矛盾。
　　
　　“計(jì)劃之手”延續(xù)
　　
　　一般說來，企業(yè)的銷售收入等于價(jià)格乘以產(chǎn)量。發(fā)電行業(yè)上網(wǎng)電價(jià)由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃決定。
　　
　　作為一個(gè)企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價(jià)上沒有自主權(quán)，這在市場化改革三十多年后的今天是一個(gè)罕見現(xiàn)象。
　　
　　人為設(shè)定的電價(jià)和發(fā)電量計(jì)劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無科學(xué)依據(jù)。當(dāng)電煤價(jià)格上漲或下跌時(shí)，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應(yīng)對(duì)成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計(jì)劃時(shí)，基本上是按機(jī)組戶頭平均分配發(fā)電時(shí)間。
　　
　　例如，火電機(jī)組一年可以發(fā)電6000多小時(shí)，往往只給4000~5000小時(shí)。對(duì)這部分計(jì)劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行收購，計(jì)劃外電量則降價(jià)收購。當(dāng)電煤價(jià)格大幅上漲時(shí)，火電廠超計(jì)劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時(shí)候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。
　　
　　電力市場發(fā)育不足。2002年以來的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財(cái)務(wù)結(jié)算于一身。電力體制改革十年以來，有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購兼并，將業(yè)務(wù)延伸至設(shè)備制造領(lǐng)域，對(duì)電網(wǎng)設(shè)備(如變壓器、繼電器、開關(guān)、電表、電纜電線等)形成生產(chǎn)制造和采購使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權(quán)，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無法參與競爭，輸變電設(shè)備制造業(yè)界反映強(qiáng)烈。
　　
　　市場化方向
　　
　　傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，電力行業(yè)必須實(shí)行上下游一體化經(jīng)營，由國家統(tǒng)一管理。隨著技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新，這種情況已有了很大變化。
　　
　　國外電力市場化改革的普遍做法是，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競爭性領(lǐng)域，由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)骨干輸電網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)營；將配電環(huán)節(jié)劃歸競爭性領(lǐng)域，引入市場機(jī)制，形成大量配電、售電公司，作為獨(dú)立市場主體從事購售電業(yè)務(wù)。
　　
　　目前，發(fā)達(dá)國家的輸電網(wǎng)絡(luò)大都是由眾多電網(wǎng)企業(yè)組成全國互聯(lián)或跨國互聯(lián)輸電網(wǎng)，如美國有十個(gè)網(wǎng)、西歐(包括部分東歐國家)由十幾個(gè)國家電網(wǎng)組成。多張異步輸電網(wǎng)的好處在于，便于區(qū)域內(nèi)資源配置和區(qū)域外的電力資源余缺調(diào)劑，并在安全性上高于全國一張同步網(wǎng)。5號(hào)文件就規(guī)定了全國設(shè)置6個(gè)異步運(yùn)行的區(qū)域輸電網(wǎng)企業(yè)。
　　
　　重新界定輸、配電環(huán)節(jié)市場屬性，可以提高電力市場運(yùn)行效率。從上世紀(jì)80年代以來，西方國家電力市場化改革主要遵循了兩條主線：一是打破垂直一體化的管理體制，從發(fā)電側(cè)的競價(jià)上網(wǎng)發(fā)展到逐步開放配電網(wǎng)，將單邊購買模式轉(zhuǎn)向批發(fā)競爭和零售競爭，逐步加大市場化力度；二是打破電力企業(yè)是公益性機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)觀念，允許不同投資主體進(jìn)入國有發(fā)電和配售電領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。
　　
　　盡管各國改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國，也在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開放了市場。各國電力改革實(shí)踐證明，重新界定輸配電環(huán)節(jié)市場屬性，對(duì)輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行重組并不改變電網(wǎng)原有物理連結(jié)方式，不存在技術(shù)方面障礙，也不會(huì)影響電力系統(tǒng)安全。重組之后，市場機(jī)制將貫穿于發(fā)、輸、配、售各個(gè)環(huán)節(jié)，在體制上打通發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的交易屏障，用戶的選擇權(quán)大為增加，市場功能得到有效釋放，電價(jià)普遍降低，電力市場的資源配置效率將提升。
　　
　　“新電改”思路
　　
　　參照國際經(jīng)驗(yàn)，深化我國電力體制改革需要進(jìn)一步解放思想，重新界定各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場屬性，并根據(jù)其特點(diǎn)對(duì)其業(yè)務(wù)組織模式進(jìn)行重構(gòu)。當(dāng)前，應(yīng)堅(jiān)持確定市場化改革的正確方向，以界定競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)為突破口，構(gòu)建多買多賣的電力市場。
　　
　　第一，進(jìn)一步完成廠網(wǎng)分開和主輔分離的任務(wù)。對(duì)近年來各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)新收購的裝備制造企業(yè)，仍保留的輔助性業(yè)務(wù)單位，如輸變電施工企業(yè)等，以及相關(guān)“三產(chǎn)”、多種經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)剝離。嚴(yán)格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，電網(wǎng)企業(yè)不再從事輸變電主業(yè)以外的業(yè)務(wù)。
　　
　　第二，實(shí)施調(diào)度與交易獨(dú)立。電力調(diào)度在組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行和電力市場交易中具有舉足輕重的影響力，是電網(wǎng)企業(yè)維系獨(dú)買獨(dú)賣地位的主要手段。為了構(gòu)建多買多賣的電力市場格局，同時(shí)為了便于監(jiān)管，我國應(yīng)參考國外的做法，將電力調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來，組建獨(dú)立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負(fù)責(zé)電力市場平臺(tái)建設(shè)和電力交易、計(jì)量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放。獨(dú)立調(diào)度機(jī)構(gòu)的運(yùn)行由電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，或直接劃歸電力監(jiān)管部門。
　　
　　第三，取消不合理的發(fā)電量計(jì)劃。目前各地下達(dá)的發(fā)電量計(jì)劃沒有法律依據(jù)和政策依據(jù)，國家電力主管部門也沒有下達(dá)過這一計(jì)劃，在新的電力體制改革方案中應(yīng)當(dāng)徹底廢止這一計(jì)劃指標(biāo)。
　　
　　第四，建立市場化電價(jià)形成機(jī)制。改革基本方向是“放開兩頭，管住中間”，建立多買多賣的電力市場。即輸配電價(jià)格由政府制定，上網(wǎng)電價(jià)和用電電價(jià)放開。具體的步驟是，除了用電量占15%的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實(shí)行政府直接定價(jià)外，對(duì)各個(gè)電壓等級(jí)的工業(yè)和商業(yè)用戶，從高到低，逐級(jí)、限期實(shí)行與發(fā)電企業(yè)直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價(jià)。所訂合同交電力調(diào)度機(jī)構(gòu)校核后實(shí)施。合同履行后，用電方向相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價(jià)。
　　
　　除了上述改革措施之外，電價(jià)改革中還應(yīng)清理各種電價(jià)附加，改革征收方式。對(duì)各地違規(guī)自行出臺(tái)的電價(jià)附加堅(jiān)持予以取締。對(duì)原有符合國家規(guī)定的政府性基金和附加，可以通過費(fèi)改稅的方式，開征相關(guān)稅收。
　　
　　第五，政府對(duì)電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)定價(jià)、單獨(dú)監(jiān)管。近期可完善區(qū)域電網(wǎng)公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)配電企業(yè)實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。在此基礎(chǔ)上，按照“合理成本加規(guī)定利潤水平”的原則，國家對(duì)各電網(wǎng)企業(yè)單獨(dú)定價(jià)，并由電力監(jiān)管部門對(duì)電網(wǎng)運(yùn)行、電力市場進(jìn)行監(jiān)管。
　　
　　第六，改革電網(wǎng)企業(yè)考核辦法。參考國際通行辦法，在電網(wǎng)企業(yè)的利潤水平由政府規(guī)定并封頂?shù)那疤嵯�，�?yīng)當(dāng)將單位資產(chǎn)的輸、配電量和供電質(zhì)量作為電網(wǎng)企業(yè)最主要的考核指標(biāo)。通過改革考核辦法，促使電網(wǎng)企業(yè)專注于輸配電的質(zhì)量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張行為，提高電網(wǎng)經(jīng)營的專業(yè)化水平和安全水平。
　　
　　當(dāng)前，進(jìn)一步深化電力體制改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件基本具備。近年，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)、年度改革思路中反復(fù)強(qiáng)調(diào)深化電力體制改革和理順電價(jià)形成機(jī)制，電力供需各方熱切期待改革出臺(tái)，政府有關(guān)部門也進(jìn)行了積極探索。改革一旦啟動(dòng)，可在較短時(shí)間內(nèi)形成方案、付諸實(shí)施。預(yù)計(jì)改革后，發(fā)電企業(yè)的售電價(jià)格會(huì)有所上升，工商企業(yè)的用電價(jià)格會(huì)有所下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業(yè)將擴(kuò)大對(duì)電力的投資。在目前經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大的情況下，有利于提高企業(yè)競爭力，發(fā)揮穩(wěn)增長的作用，從而起到一舉多贏的效果。
　　
　　(作者為國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長)
　　
　　
　　來源：財(cái)經(jīng)國家周刊

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