隨著環(huán)保意識(shí)的逐漸深入，國人對(duì)“項(xiàng)目環(huán)評(píng)”、“規(guī)劃環(huán)評(píng)”早已耳熟能詳。但在環(huán)保官員和專家們看來，僅有項(xiàng)目、規(guī)劃環(huán)評(píng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，許多更大的環(huán)境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決，我國應(yīng)盡早立法實(shí)施“政策環(huán)評(píng)”。
政策環(huán)評(píng)曾與法定化失之交臂 環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA，以下簡稱“環(huán)評(píng)”)是指對(duì)決策———上層包括政策、法律，中層包括規(guī)劃、計(jì)劃，下層包括項(xiàng)目建設(shè)———實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、論證、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。
早在2005年，現(xiàn)任環(huán)保部副部長的潘岳公開講話稱：“規(guī)劃環(huán)評(píng)的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開展相應(yīng)的立法準(zhǔn)備和政策試點(diǎn)，爭(zhēng)取早日將政策環(huán)評(píng)納入法規(guī)程序�！杯h(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心原主任吳波2008年撰文指出，應(yīng)逐步推動(dòng)政策環(huán)評(píng)，針對(duì)地區(qū)和行業(yè)差異，有的放矢，抓住重點(diǎn)，實(shí)施分區(qū)，分類管理。
據(jù)悉，政策環(huán)評(píng)條款曾在立法進(jìn)程中受阻。公開資料顯示，早在2003年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡稱“環(huán)評(píng)法”)中，就在定稿前夕刪除了政策環(huán)評(píng)條款。近10年過去了，上述環(huán)保部官員稱“政策環(huán)評(píng)入法的外部條件并沒有太大改變。”
由時(shí)任的全國人大法工委副主任卞耀武任主編的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法釋義》中透露，在提請(qǐng)全國人常委會(huì)審議中，曾將環(huán)評(píng)范圍由建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，擴(kuò)大到對(duì)環(huán)境有影響的政策和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。然而，該文指出：“一些常委委員和地方、部門提出，草案關(guān)于對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，缺乏可操作性；我國迄今尚未對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國外也才剛開展研究，也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，目前對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法條件尚不成熟。”
而環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司原司長牟廣豐向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者回憶道：“當(dāng)時(shí)‘環(huán)評(píng)法’立法時(shí)，有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門曾提出不同意見，政策既然制定就(大體上)是英明的，還用得著環(huán)保部門再去評(píng)它嗎？”牟廣豐認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)部門態(tài)度消級(jí)的背后，既緣于對(duì)行政審批權(quán)力被稀釋的抗拒，也緣于“環(huán)境保護(hù)不利于經(jīng)濟(jì)和就業(yè)”的“唯GDP論”的錯(cuò)誤觀念。
我國亟待對(duì)重大政策進(jìn)行政策環(huán)評(píng)
牟廣豐認(rèn)為，中國亟待對(duì)人口政策、貿(mào)易政策、能源政策、城鎮(zhèn)化政策、工業(yè)政策等宏觀政策環(huán)境影響進(jìn)行全方位審視和修正。
比如，在城鎮(zhèn)化方面，此前環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院課題組負(fù)責(zé)人蔣洪強(qiáng)、張靜就對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者指出，中國城鎮(zhèn)化的邊際資源環(huán)境壓力依然處于上升時(shí)期，中國的城鎮(zhèn)化不可能一蹴而就，切勿搞城鎮(zhèn)化的“大躍進(jìn)”。
而在能源布局方面，以渤海灣溢油事故為例，來自中海油的海洋戰(zhàn)略專家王佩云則指出，渤海作為內(nèi)海，海水自我凈化難度大，開發(fā)渤海油氣田，特別是淺層油氣田，絕不能操之過急。多位能源和海洋專家均指出，中國的能源政策應(yīng)果斷實(shí)施海上油氣工程從近海向深遠(yuǎn)海挺進(jìn)。
牟廣豐還呼吁，只有政策環(huán)評(píng)，才能避免現(xiàn)在的“西部大開發(fā)”變成“西部大開挖”，才能避免“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接”變成“石化污染沿海化、重金屬污染內(nèi)地化”“在改革開放前的歲月里，由于沒有政策環(huán)評(píng)，‘大煉鋼鐵’、‘三線建設(shè)’制造了眾多城鄉(xiāng)污染，今天一定要避免重蹈覆轍！”
“當(dāng)前，環(huán)評(píng)大多處于決策鏈的末端，約束范圍過小，只能起到被動(dòng)反應(yīng)的作用。有些人所謂的‘循序漸進(jìn)’、‘按部就班’、‘在項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)制度完善的前提下再建立政策環(huán)評(píng)制度’，并不可取。”牟廣豐強(qiáng)調(diào)。
另一位在任的環(huán)保部官員建議，政策環(huán)評(píng)可從地方政府先行啟動(dòng)，在政策制定環(huán)節(jié)即考慮對(duì)環(huán)境的影響�！跋鄬�(duì)于一管十幾年、幾十年的政策，規(guī)劃、項(xiàng)目類的環(huán)評(píng)只能是‘小修小補(bǔ)’，國家應(yīng)該從戰(zhàn)略層面重新審視在制定和已制定宏觀政策的環(huán)保性�！�
對(duì)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，一位不愿透露姓名的環(huán)保部專家舉例稱，由于缺乏政策環(huán)評(píng)，我國環(huán)評(píng)工作啟動(dòng)時(shí)，項(xiàng)目選址大多已經(jīng)確定，一些項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)就緒，此時(shí)進(jìn)行環(huán)評(píng)大多是要求提出有效的環(huán)境治理方案，對(duì)于改變項(xiàng)目的選址、選線或者改變項(xiàng)目原料、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等難度很大。
至于規(guī)劃環(huán)評(píng)，上述專家又舉例稱，環(huán)評(píng)大多是在規(guī)劃文本形成初稿、征求意見時(shí)才介入，此時(shí)規(guī)劃已經(jīng)基本成型，調(diào)整空間有限，不可能因?yàn)榄h(huán)評(píng)不合格而“牽一發(fā)而動(dòng)全局”。
多位專家指出，由于環(huán)保部門尚未真正參與到產(chǎn)業(yè)部門和地方政府的綜合決策中，加之政策環(huán)評(píng)未在決策鏈源頭“保駕護(hù)航”，行政干預(yù)環(huán)評(píng)審批的現(xiàn)象較為普遍。他們指出，“先上車，后買票”和“上車不買票”的工程項(xiàng)目在某些地方還比較嚴(yán)重，一些項(xiàng)目在環(huán)評(píng)最終結(jié)果下達(dá)前已經(jīng)上馬，甚至投產(chǎn)運(yùn)營；某些地方為了招商引資，擅自發(fā)布文件簡化開發(fā)區(qū)環(huán)評(píng)審批手續(xù)，擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍。
政策環(huán)評(píng)在國外已有成功經(jīng)驗(yàn) 由全國人大、全國政協(xié)、國務(wù)院等17個(gè)部門參與的《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》叢書(以下簡稱“叢書”)今年發(fā)布，其中為“環(huán)境影響評(píng)價(jià)保障”設(shè)立專章。
圍繞反對(duì)政策環(huán)評(píng)立法者“國外沒有成熟經(jīng)驗(yàn)”的說法，一位參與叢書編寫的專家指出，截至1996年，全球共有85個(gè)國家和地區(qū)制定了有關(guān)環(huán)評(píng)的法律，而美國、加拿大、荷蘭等國已廣泛開展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)(SEA)。
該專家稱，美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法(NEPA)》規(guī)定：“美國之各項(xiàng)政策、法律及公法之解釋與執(zhí)行均應(yīng)與本法之規(guī)定相一致�！薄坝捎诮⒘松鲜鲱愃朴凇`憲審查’的機(jī)制，NEPA又被稱為‘小憲法’，在環(huán)保法律中地位極高�！�
而在國內(nèi)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)已經(jīng)列入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，規(guī)劃環(huán)評(píng)也有了專門的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等法規(guī)。然而，政策環(huán)評(píng)至今未“入法”。
“關(guān)鍵問題不是有沒有政策環(huán)評(píng)形成的體制機(jī)制，而是有沒有反思經(jīng)濟(jì)既得利益的改革勇氣�！蹦矎V豐稱，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，全國人大就能對(duì)國務(wù)院制定的政策進(jìn)行環(huán)評(píng)，環(huán)保部也能對(duì)省級(jí)行政區(qū)制定的政策進(jìn)行環(huán)評(píng)。
除了立法，為了配合政策環(huán)評(píng)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，多位環(huán)評(píng)領(lǐng)域權(quán)威人士均在“叢書”中建議，亟待扭轉(zhuǎn)目前環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司僅有20多個(gè)正式編制，難以支撐日益繁重工作任務(wù)的局面；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)消除環(huán)保、水利、漁業(yè)、林業(yè)、航運(yùn)、城建、海洋、農(nóng)業(yè)、地礦等部門在環(huán)評(píng)管理方面“九龍治水”局面。
上述權(quán)威人士為此建議，以環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司為基礎(chǔ)，創(chuàng)建副部級(jí)的國家環(huán)境影響評(píng)價(jià)局，同時(shí)分別形成區(qū)域和流域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)局、省市縣各級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理處等垂直管理體制。國家環(huán)評(píng)局承擔(dān)擬定和組織實(shí)施環(huán)評(píng)，管理重大經(jīng)濟(jì)和科技政策、發(fā)展規(guī)劃和重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃的環(huán)評(píng)工作，擬定環(huán)評(píng)分類管理名錄，負(fù)責(zé)審定重大開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的環(huán)評(píng)報(bào)告書等職能。
國家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員孫佑海還指出：“首先，現(xiàn)在小的規(guī)劃一般都有環(huán)評(píng)，大的規(guī)劃基本沒有環(huán)評(píng)。其次，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，法律越來越重要，但對(duì)法律我們沒有進(jìn)行環(huán)評(píng)，違背環(huán)保要求的法律一旦實(shí)施，可能對(duì)社會(huì)造成的危害更大。最后，要把國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展5年規(guī)劃納入環(huán)評(píng)的范圍中，這雖然難度很大，但是一定要做�！�
一位受訪的環(huán)保部官員仍對(duì)政策環(huán)評(píng)的前景感到樂觀�！昂颓疤�、昨天的項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)成為國家法律、法規(guī)一樣，政策環(huán)評(píng)明天一定會(huì)向我們走來�！�
來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
