“十二五”規(guī)劃是一年來中國最熱的政經(jīng)話題之一。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的節(jié)點和邁向小康社會的歷史關(guān)鍵期，“十二五”規(guī)劃是延續(xù)原有路徑，還是打破窠臼，做出方向性的修改，眾說紛紜。但共識是：距2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制目標，只余十年時間，全局和長遠的改革任務(wù)，須集中在下一個五年中完成攻堅。

　　將于10月中旬召開的中共中央十七屆五中全會，應(yīng)會給出一個比較明晰的答案，這次全會的主要議程，便是研究關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議。

　　經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及尋求發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是“十二五”規(guī)劃的主線，而其能否落實，一定程度上取決于政府轉(zhuǎn)型的速度，以及中央和地方政府在政績考核和財稅關(guān)系上能否理順。

　　轉(zhuǎn)變方式知易行難

　　“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已講了很多年，但依然沒有取得全面、實質(zhì)性進展�！眹�家發(fā)改委副秘書長楊偉民認為，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，是建立包括政績考核機制、財稅體制在內(nèi)的有效的體制機制�！拔〨DP是從”的思路要徹底轉(zhuǎn)變。

　　現(xiàn)實情況是，“雖然高層已經(jīng)意識到了問題的嚴重性，但要解決起來相當(dāng)困難，因為中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡很大程度上是由于地方政府的不當(dāng)干預(yù)造成的�！鼻迦A大學(xué)教授胡鞍鋼表示。

　　眾所周知，中國經(jīng)濟的增長方式是政府主導(dǎo)型的，其特點是，以追求GDP為主要目標，以擴大投資規(guī)模為主要任務(wù)，以重化工業(yè)項目和熱衷批租土地為主要途徑，以行政推動和行政干預(yù)為主要手段。

　　1982年，中國首次提出“把經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)上來”，“八五”期間，提出了“轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長方式”，“九五”計劃中，更提出“經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”的目標。

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員張漢亞認為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的努力在“九五”期間有一定進展，但“十五”期間卻出現(xiàn)了一些逆轉(zhuǎn)。

　　進入“十一五”后，中國繼續(xù)倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，宏觀調(diào)控、節(jié)能降耗等方面都在朝這個方向努力。但經(jīng)濟進入快速增長周期，特別是在2008年金融危機中經(jīng)濟刺激措施的作用下，中國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的道路再度遇阻——在“保增長”的壓力下，中國的粗放型發(fā)展方式得以回潮。

　　在張漢亞看來，中國面臨的資源環(huán)境壓力、能源壓力相當(dāng)沉重，一系列與粗放發(fā)展相關(guān)的社會問題在國內(nèi)此起彼伏，社會保障與公共服務(wù)的欠賬已到了不能不還的時候，不斷壓低成本的 “世界工廠”模式也遭遇挑戰(zhàn)，這一切使中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的壓力空前。

　　“貶抑公民權(quán)利，犧牲環(huán)境資源，透支未來福利的經(jīng)濟增長模式如果持續(xù)下去，中國未來的經(jīng)濟及社會發(fā)展?jié)摿�將會在短期�?nèi)被消耗掉。一旦這種模式走到盡頭，其帶來的社會轉(zhuǎn)型將是相當(dāng)劇烈的。必須努力制止這種情況的發(fā)生�！敝醒朦h校研究室副主任周天勇表示。

　　周天勇認為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，首先要改革現(xiàn)行的干部體制，“特別是干部業(yè)績考核和晉升選拔機制。如果這方面沒有根本性的突破，那么經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，就可能停留在文件、口號上�！痹诂F(xiàn)有體制下，經(jīng)濟增長率已經(jīng)被簡化，成為考量地區(qū)發(fā)展水平和官員政績的重要指標。

　　不過，胡鞍鋼認為，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長動力的慣性沖擊下，一旦將經(jīng)濟增長與官員升遷脫鉤，實際上就卸去中國經(jīng)濟增長的一個重要引擎，很容易造成經(jīng)濟短期失速，并連帶產(chǎn)生失業(yè)及社會動蕩等問題，這無疑會給中央政府帶來壓力。這也是2004年就提出科學(xué)發(fā)展觀，但實際操作中，官員政績考核依然重于經(jīng)濟增長的無奈。

　　對此，周天勇表示，“中國經(jīng)濟在相當(dāng)長的時間內(nèi)仍然是政府主導(dǎo)型，以權(quán)力為中心的資源要素配置模式很難被徹底扭轉(zhuǎn)�！�

　　在他看來，“指揮棒效應(yīng)將慢慢發(fā)揮作用，歷來文件中首先都是提出保持中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，在‘十二五’期間很可能會打破這類慣例。”

　　約束性指標待優(yōu)化

　　“十二五”規(guī)劃，將對“約束性指標”進行優(yōu)化，這是多位了解“十二五”規(guī)劃制定情況人士的共識。

　　“十一五”規(guī)劃構(gòu)建起經(jīng)濟社會發(fā)展指標體系，涵蓋經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)、人民生活等四個方面。

　　規(guī)劃提出的22項可量化指標中，約束性指標為八項，包括全國總?cè)丝诳刂�、單位GDP能耗降低、單位工業(yè)增加值用水量降低、耕地保有量等。

　　楊偉民透露，從執(zhí)行結(jié)果看，節(jié)能、減排指標的完成情況較好，原因在于這兩項約束性指標，被層層分解，同地方官員政績直接掛鉤。

　　預(yù)計到2010年年底，“十一五”規(guī)劃確定的單位GDP能耗降低20％的目標可基本實現(xiàn)。

　　然而，地方有地方的難處。2009年開始啟動的“4萬億”刺激計劃，促使高能耗、高排放行業(yè)快速增長，在拉動經(jīng)濟增長的同時，節(jié)能減排形勢卻變得十分嚴峻，急劇的政策轉(zhuǎn)向讓地方措手不及。江蘇、河北等地區(qū)因此出現(xiàn)為完成節(jié)能減排任務(wù)拉閘限電的現(xiàn)象。

　　“節(jié)能減排一旦成為一個剛性的政治目標，很難因時因勢進行修正，由此給地方經(jīng)濟帶來的一刀切式的沖擊，容易造成很大的負面效果�！敝芴煊抡f。

　　隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，目前中國每年30億噸原煤的開采量，已達到開采極限。早在2000年中國研究能源發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略時就提出，到2020年，一次能源的消費總量要控制在30億噸標準煤，實際上在2010年已經(jīng)接近30億噸。按照8％的適度經(jīng)濟增長速度，能源消費總量按年均增長4％進行估算，2020年能源消費總量將達52億噸標準煤。這遠遠超過中國資源和生態(tài)環(huán)境所能承載的極限。

　　“現(xiàn)在要求到2020年控制在40億噸標準煤，能不能實現(xiàn)壓力依然很大�！眹�家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院能源所副所長李俊峰對《財經(jīng)》記者表示。

　　楊偉民認為，在此種情況下，可考慮將單位GDP二氧化碳排放強度、能源消耗兩個約束性指標納入“十二五”規(guī)劃，以促進由“高碳增長”向“低碳增長”的轉(zhuǎn)變。

　　彌補社會建設(shè)短板

　　社會發(fā)展失衡所帶來的沖突，已經(jīng)引起決策部門的關(guān)注，楊偉民表示，“十二五”規(guī)劃會把社會發(fā)展擺在更加突出的位置。

　　一個顯著的標志是，中國“十二五”期間，可能正式實施調(diào)查失業(yè)率，如果確實如此，今后中國政府必將把失業(yè)率列入控制目標之中。

　　調(diào)查失業(yè)率一旦實施，便不只統(tǒng)計城鎮(zhèn)勞動力的失業(yè)數(shù)字，還包含已經(jīng)進城務(wù)工而后失業(yè)的農(nóng)民工。

　　實際上，2009年人力資源和社會保障部已經(jīng)發(fā)布通知，要求勞務(wù)輸入地在登記失業(yè)率時，應(yīng)將已在用工地穩(wěn)定就業(yè)半年以上的農(nóng)民工納入其中。

　　而目前正在進行的人口普查，也涵蓋了失業(yè)的內(nèi)容，或為明年實施的季度失業(yè)調(diào)查做準備。

　　國家統(tǒng)計局自從2005年就開始探索城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，每半年進行一次統(tǒng)計，但是該數(shù)字從未正式對外公布，其主要原因在于，現(xiàn)行的登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率之間，可能存在一定程度的偏差，與政府的控制目標有差距。

　　據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院社會所所長楊宜勇介紹，目前實際的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率比公布的登記失業(yè)率大約高出1個－2個百分點，“這比社會預(yù)想的要低得多�！贝饲埃�一些民間機構(gòu)和學(xué)者稱，中國實際失業(yè)率超過10％。

　　1994年，中國將“待業(yè)登記”更名為“失業(yè)登記”，“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”也由此開始發(fā)布。由于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率是目前官方正式對外公布和使用的惟一失業(yè)率指標，因此，該指標及數(shù)據(jù)被作為判斷中國宏觀經(jīng)濟形勢的重要依據(jù)。

　　楊宜勇認為，“十二五”前半期城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率可控制在7％左右，后半期控制在5％左右，整個“十二五”時期控制在6％左右�！斑@個數(shù)字與國際經(jīng)驗數(shù)據(jù)比較并不高，也不會引起大的社會震動，可作為約束性指標提出來，促使地方政府把就業(yè)問題列為優(yōu)先目標統(tǒng)籌安排，這樣也逐漸把地方政府從GDP怪圈中釋放出來，從而實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整。”

　　此外，接受采訪的各界人士普遍認為，“十二五”社會建設(shè)的成敗取決于中國財政體制的改革，能否建立起“以人為本”的公共財政。

　　多年來，國家和地方財政支出最大的兩部分為“經(jīng)濟建設(shè)”和“政府行政管理費用”。

　　中國社科院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長高培勇表示，1994年分稅制實行以來，中國財政體制面臨的最大難題是中央和地方在財權(quán)與事權(quán)上的不對等，地方政府財權(quán)有限，而承擔(dān)的事權(quán)又大多具有一票否決威力，地方政府不得不患上“招商、土地財政依賴癥”，一旦把資源稅、房產(chǎn)稅、環(huán)保稅乃至遺產(chǎn)稅等地方享有較大比例的稅種明確下來，規(guī)制化后，可以扭轉(zhuǎn)現(xiàn)在財政上的一些畸形局面。

　　中國社科院財貿(mào)所承擔(dān)國家發(fā)改委“十二五”財政體制改革課題，據(jù)高培勇介紹，目前的研究思路是“按照‘一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)’的原則，最終形成中央、省、市（縣）三級政權(quán)和財政體制”。

　　政府轉(zhuǎn)型期待

　　中國社會面臨著自1978年改革開放以來的第二次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型與第一次轉(zhuǎn)型有著本質(zhì)不同，第一次轉(zhuǎn)型主要完成從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，而第二次轉(zhuǎn)型則是需要政治、經(jīng)濟、文化以及社會心理等緊密配合、全面平衡的變革，其難度比第一次要大得多。

　　在高培勇看來，在過去的30年中，經(jīng)濟改革單兵突進，導(dǎo)致經(jīng)濟與社會變遷不同步，GDP的增長和普通民眾基本生活狀況改善之間的關(guān)系出現(xiàn)了失衡，所謂“快馬拉慢車”。社會矛盾的積累和經(jīng)濟發(fā)展面臨的形勢，迫使政府轉(zhuǎn)型進入深水區(qū)。

　　周天勇表示，“十二五”期間，一些高難度的改革，必將進入實質(zhì)性階段。

　　中國的貧富差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距的不斷擴大，更重要的是，一些公平機制的缺失，讓中國進入 “風(fēng)險社會”。而且隨著中國不斷融入世界，如何在全球化背景之下，治理一個經(jīng)濟高速發(fā)展的“風(fēng)險社會”，是中國政府面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

　　因此，政府管理模式的改善日益迫切。中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱認為，政府改革將取代企業(yè)改革，成為事關(guān)全局的改革重點。而政府改革關(guān)鍵就在于如何用法律來約束政府行為。

　　“中國社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實際上就是一場從人治向法治的轉(zhuǎn)型。未來的中國政府，要從管制政府走向服務(wù)政府，要從無限政府走向有限政府。要從集權(quán)走向分權(quán)，要從統(tǒng)治走向治理�！蓖粲駝P表示。

　　在汪玉凱看來，制定一個好的“十二五”規(guī)劃并不困難，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否有實質(zhì)突破。他認為，雖然早在2003年，中央即已提出政府轉(zhuǎn)型，但政府轉(zhuǎn)型和其自身利益問題卻日益緊密地捆綁在一起。行政體制改革作為中國政經(jīng)生活的具體投射窗口，在十七大報告中還被提到很高程度，社會各界都對此寄予希望。然而，該領(lǐng)域的改革推動并不順利�！霸谏鐣�和經(jīng)濟的高壓下，‘十二五’期間，政府轉(zhuǎn)型應(yīng)有實質(zhì)性的推動�！�

　　周天勇認為，中國政治經(jīng)濟問題的縮影，絕不僅僅單純靠行政系統(tǒng)自身就能夠解決。目前來看，政府還沒有改革自身的足夠動力。

　　“改革未及時啟動的結(jié)果，就是增大了未來改革的難度。在利益集團格局進一步成型和強化的背景下，未來轉(zhuǎn)變政府職能，難度會明顯加大，成本也會更高�！敝芴煊抡f。

來源：《財經(jīng)》