國務院法制辦公室主任曹康泰就《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》答新華社記者問
    2005年9月3日，國務院第446號令公布了《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》（以下簡稱特別規(guī)定）。目前，國務院有關部門正在抓緊特別規(guī)定的貫徹落實工作。針對大家關心的一些問題，新華社記者采訪了國務院法制辦公室主任曹康泰。
    記者：為什么要制定特別規(guī)定？
    曹康泰：安全生產是一切生產經營活動的基本前提，安全才能生產，生產必須安全。抓好安全生產關系人民群眾的生命財產安全，關系改革開放、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。近幾年來，各方面認真貫徹實施有關安全生產的法律、法規(guī)，做了大量工作，取得了一定成效。從2003年開始，全國各類生產安全事故的起數(shù)和傷亡人數(shù)持續(xù)上升的勢頭有所控制。但是安全生產特別是煤礦安全生產形勢依然嚴峻。一些煤礦企業(yè)“安全第一，預防為主”的觀念淡薄，沒有把維護職工生命安全放在第一位，對抓事故隱患認識不足，措施不力，甚至受利益驅動強迫職工突擊蠻干；一些地方政府和監(jiān)管部門對預防生產安全事故發(fā)生重視不夠，執(zhí)法不嚴，監(jiān)督不力；等等。因此，針對當前煤礦安全生產中存在的這些突出問題，為了把預防煤礦生產安全事故進一步納入法制化軌道，及時發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產隱患，落實煤礦安全生產責任，保障職工的生命安全和煤礦的安全生產，有必要制定和實施《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》，對預防煤礦生產安全事故的發(fā)生實行更加嚴格的制度和更加嚴厲的措施。
    記者：特別規(guī)定的指導思想是什么？
    曹康泰：在研究制定特別規(guī)定的過程中，主要遵循以下指導思想：　一是，采取綜合措施，建立預防煤礦生產安全事故的長效機制。要遏制煤礦生產安全事故必須采取綜合措施，從增強煤礦企業(yè)安全生產的責任意識，明確容易引發(fā)事故的主要隱患，加強證照管理，保證煤礦職工教育培訓，強化停產整頓和關閉措施，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，加重對違法行為的處罰等多方面為預防煤礦生產安全事故提供制度保障。　二是，強化源頭監(jiān)管，突出對煤礦生產安全事故的預防。在煤礦安全監(jiān)督管理的事前預防、事中應急和事后懲處的整個過程中，重視和加強事前預防，及時消除事故隱患，防患于未然，是最為關鍵的環(huán)節(jié)。從近兩年發(fā)生的特大、重大煤礦生產安全事故的原因分析，要遏制煤礦生產安全事故的發(fā)生，必須把監(jiān)督管理的關口前移，從制度上把煤礦安全生產工作的重點真正放到預防生產安全事故上。　三是，抓住關鍵環(huán)節(jié)，落實安全生產責任。要遏制煤礦生產安全事故的發(fā)生，必須落實各有關方面的安全生產責任，特別是突出煤礦企業(yè)在預防煤礦生產安全事故中的主體責任，明確和加重地方人民政府及其煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機構在預防事故中的責任，實行嚴格的責任追究制度�！∷氖�，嚴肅懲處煤礦安全生產領域的腐敗行為。從已經查處的案件看，相當一些重大事故的背后都存在著腐敗行為，有的領導干部、執(zhí)法人員與礦主搞權錢交易，充當非法礦主的保護傘，有的甚至直接參與辦礦。因此，懲治腐敗應當是遏制煤礦生產安全事故的一項治本之策。　記者：特別規(guī)定對消除重大安全生產隱患，預防煤礦生產安全事故的發(fā)生作了哪些規(guī)定？　曹康泰：從近期發(fā)生的煤礦特大生產安全事故的原因來看，導致煤礦生產安全事故發(fā)生的隱患主要有兩大類：一類是，煤礦在安全設備、設施和條件等方面存在的事故隱患。另一類是，煤礦安全生產制度不健全，管理混亂產生的事故隱患�！∫虼�，特別規(guī)定在分析總結近年來發(fā)生的煤礦生產安全事故教訓的基礎上，明確規(guī)定了最容易引發(fā)煤礦生產安全事故的十五項重大隱患：（一）超能力、超強度或者超定員組織生產的；（二）瓦斯超限作業(yè)的；（三）煤與瓦斯突出礦井，未依照規(guī)定實施防突出措施的；（四）高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，或者瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運行的；（五）通風系統(tǒng)不完善、不可靠的；（六）有嚴重水患，未采取有效措施的；（七）超層越界開采的；（八）有沖擊地壓危險，未采取有效措施的；（九）自然發(fā)火嚴重，未采取有效措施的；（十）使用明令禁止使用或者淘汰的設備、工藝的；（十一）年產6萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統(tǒng)的；（十二）新建煤礦邊建設邊生產，煤礦改擴建期間，在改擴建的區(qū)域生產，或者在其他區(qū)域的生產超出安全設計規(guī)定的范圍和規(guī)模的；（十三）煤礦實行整體承包生產經營后，未重新取得安全生產許可證和煤炭生產許可證，從事生產的，或者承包方再次轉包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務承包的；（十四）煤礦改制期間，未明確安全生產責任人和安全管理機構的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證和營業(yè)執(zhí)照的；（十五）有其他重大安全生產隱患的。同時規(guī)定，煤礦凡存在這些重大安全生產隱患之一的，就必須立即停止生產，排除隱患。對于存在上述隱患仍然進行生產的煤礦，監(jiān)管部門一經發(fā)現(xiàn)就應當責令停產整頓，并給予嚴厲的處罰。這樣規(guī)定，有利于從源頭上遏制生產安全事故的發(fā)生。
    記者：針對違法煤礦“停不了、關不死”的問題，特別規(guī)定采取了什么措施？
    曹康泰：目前，有些存在重大安全生產隱患的煤礦，為了追逐經濟利益，拒不執(zhí)行監(jiān)管部門發(fā)出的停產、關閉指令，“帶病”生產，導致特大生產安全事故發(fā)生。為解決這一問題，特別規(guī)定針對存在重大安全生產隱患的煤礦，做了六個方面的規(guī)定：　一是，停產整頓。對存在重大安全生產隱患仍然進行生產的煤礦，應當責令立即停產整頓，處以重罰；對3個月內2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產隱患仍然進行生產的煤礦，由有關部門、機構提請有關地方人民政府關閉該煤礦�！《�是，停產整頓期間的監(jiān)督檢查。對被責令停產整頓的煤礦應當暫扣其相關證照，由有關地方人民政府采取有效措施進行監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查不力的，要對其直接責任人和有關負責人給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。　三是，停產整頓后的整改復查。被責令停產整頓的煤礦要求恢復生產的，由縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監(jiān)督管理的部門組織驗收，驗收合格的，經有關煤礦安全監(jiān)察機構審核同意，報請有關地方人民政府主要負責人簽字批準，方可恢復生產；驗收不合格的，由有關地方人民政府予以關閉�！∷氖�，非法煤礦的關閉。有關部門一經發(fā)現(xiàn)無證照或者證照不全從事生產的煤礦，應當責令其立即停止生產，沒收違法所得和開采出的煤炭以及采掘設備，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；同時在2日內向當?shù)乜h級以上地方人民政府提請關閉該煤礦，并可以向上一級地方人民政府報告有關情況�！∥迨�，關閉煤礦的程序和要求。對有關部門依法提請關閉煤礦的建議，有關地方人民政府應當在7日內作出是否予以關閉的決定，并由其主要負責人簽字存檔。對決定予以關閉的，有關地方人民政府應當立即組織實施。關閉煤礦必須達到五項要求：（一）吊銷相關證照；（二）停止供應并處理火工用品；（三）停止供電，拆除礦井生產設備、供電、通訊線路；（四）封閉、填實礦井井筒，平整井口場地，恢復地貌；（五）妥善遣散從業(yè)人員�！×�是，落實責任。在縣、鄉(xiāng)兩級人民政府所轄區(qū)域內發(fā)現(xiàn)有非法煤礦并且沒有采取有效制止措施的，對縣、鄉(xiāng)兩級人民政府主要負責人以及負有責任的相關負責人，給予降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。其他有關機關和部門對存在非法煤礦負有責任的，對其主要負責人，屬于行政機關工作人員的，給予記過直至開除的行政處分，不屬于行政機關工作人員的，建議有關機關和部門給予相應的處分。
    記者：預防煤礦重大生產安全事故有什么具體制度和措施？
    曹康泰：近年來煤礦生產安全事故多發(fā)的原因，除了生產過程中出現(xiàn)的隱患外，還與制度約束機制不健全有關，比如：有的企業(yè)違背自然規(guī)律，對現(xiàn)有技術條件下難以安全開采的煤礦冒險開采；有的企業(yè)丟掉了一些長期以來行之有效的好傳統(tǒng)和工作方法，如煤礦企業(yè)負責人等人員“帶班下井”制度；有的國家機關工作人員和國有企業(yè)負責人投資辦煤礦、牟取私利，對煤礦安全生產中的違法行為坐視不管，甚至包庇縱容，成為違法行為的保護傘；等等。因此，特別規(guī)定有針對性地規(guī)定了六項制度、措施：　一是，關閉現(xiàn)有科學技術條件下難以有效防止重大安全生產隱患的煤礦。規(guī)定煤礦存在瓦斯突出、自然發(fā)火、沖擊地壓、水害威脅等重大安全生產隱患，該煤礦在現(xiàn)有技術條件下難以有效防治的，有關部門、機構應當責令其立即停止生產，并提請有關地方人民政府組織專家進行論證。有關地方人民政府應當根據(jù)論證結論，作出是否關閉煤礦的決定，并組織實施�！《�是，安全生產教育和培訓制度。針對目前煤礦井下作業(yè)人員缺乏基本的煤礦安全生產知識，特別是煤礦農民工增多的突出問題，特別規(guī)定強調煤礦企業(yè)必須對井下作業(yè)人員進行安全生產教育、培訓，未經教育、培訓或者經教育、培訓不合格的人員不得下井作業(yè)，并規(guī)定了嚴格的法律責任�！∪�是，帶班下井制度。為了促使煤礦企業(yè)負責人和有關管理人員了解掌握煤礦井下的安全狀況，及時發(fā)現(xiàn)和消除安全生產隱患，特別規(guī)定明確規(guī)定煤礦企業(yè)負責人和生產經營管理人員應當輪流帶班下井，并建立下井登記檔案。　四是，發(fā)放職工安全手冊制度。規(guī)定煤礦企業(yè)應當免費為每位職工發(fā)放煤礦職工安全手冊。煤礦職工安全手冊應當載明職工的權利、義務，煤礦重大安全生產隱患的情形和應急保護措施、方法以及安全生產隱患和違法行為的舉報電話、受理部門�！∥迨牵�公告制度。規(guī)定有關部門和機構對被責令停產整頓和關閉的煤礦，應當在當?shù)刂饕�媒體公告。這樣規(guī)定，有利于增加透明度，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，形成全社會監(jiān)督煤礦安全生產的機制�！×�是，防止腐敗制度。明令國家機關工作人員和國有企業(yè)負責人不得違反國家規(guī)定投資入股煤礦，對違反者給予降級、撤職或者開除的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這樣規(guī)定，有利于制止安全生產領域的腐敗行為�！∮浾撸好旱V企業(yè)在預防煤礦生產安全事故中有什么責任？　曹康泰：煤礦企業(yè)及其主要負責人作為煤炭生產者和主要經營管理人員，負有安全生產的義務，應當對預防煤礦生產安全事故承擔主要責任。煤礦生產安全事故能不能得到有效預防，關鍵在于落實煤礦企業(yè)及其負責人的責任。為此，特別規(guī)定從以下幾個方面做了規(guī)定：　一是，規(guī)定煤礦企業(yè)是預防煤礦生產安全事故的責任主體。煤礦企業(yè)負責人，包括一些煤礦企業(yè)的實際控制人，對預防煤礦生產安全事故負主要責任�！《�是，規(guī)定煤礦企業(yè)應當建立健全安全生產隱患排查、治理和報告制度。未依照規(guī)定進行排查和報告的，責令限期改正；逾期未改正的，責令停產整頓，并對煤礦企業(yè)負責人和一些煤礦企業(yè)的實際控制人處以罰款�！∪�是，對拒不執(zhí)行縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構依法下達的執(zhí)法指令的煤礦，由頒發(fā)證照的部門吊銷礦長資格證和礦長安全資格證；構成違反治安管理行為的，由公安機關依照治安管理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
    記者：地方人民政府和有關部門在預防煤礦生產安全事故中有什么責任？
    曹康泰：為了遏制煤礦生產安全事故，煤礦安全監(jiān)管的關口要前移，地方人民政府和有關部門必須將監(jiān)管的重點放在預防事故發(fā)生上，從源頭上負起監(jiān)管的責任。對此，特別規(guī)定做了以下規(guī)定：　一是，規(guī)定國務院有關部門和地方各級人民政府應當建立并落實預防煤礦生產安全事故的責任制，監(jiān)督檢查煤礦企業(yè)預防煤礦生產安全事故的情況，及時解決煤礦生產安全事故預防工作中的重大問題�！《�是，規(guī)定縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構對所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產隱患和違法行為負有檢查和依法查處的職責；不依法履行職責，不及時查處的，對直接責任人和主要負責人給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任�！∪�是，規(guī)定頒發(fā)證照的部門向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發(fā)證照的，對直接責任人給予降級、撤職或者開除的行政處分，對主要負責人給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分。頒發(fā)證照的部門，應當加強對取得證照煤礦的日常監(jiān)督管理，促使煤礦持續(xù)符合取得證照應當具備的條件。凡不依法履行日常監(jiān)督管理職責的頒發(fā)證照部門，對其主要負責人給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
    記者：特別規(guī)定發(fā)布實施后，在貫徹落實方面還有哪些工作要做？
    曹康泰：特別規(guī)定的發(fā)布實施充分體現(xiàn)了國務院對煤礦安全生產工作的高度重視、對人民群眾生命安全的高度負責和全力遏制煤礦生產安全事故的堅定決心。特別規(guī)定針對當前煤礦安全生產工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，突出煤礦安全生產重在預防，有較強的針對性和操作性，反映了煤礦安全生產工作的規(guī)律，對保障煤礦安全生產和煤礦職工的生命安全具有非常重要的意義。特別規(guī)定發(fā)布以后，關鍵在于要嚴格執(zhí)法，狠抓落實。當前要著重抓好以下幾個方面的工作：　一是，有關部門和地方各級人民政府要從維護人民群眾根本利益和改革發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，堅持樹立和落實科學發(fā)展觀，進一步落實“安全第一、預防為主”的方針和“以人為本”的執(zhí)政理念，堅決將監(jiān)督煤礦安全生產的關口前移，突出事故預防工作，切實履行監(jiān)督管理職責。　二是，要統(tǒng)一思想認識，做到令行禁止。任何地方和單位不得為了局部利益和眼前利益，縱容、支持或者包庇危及煤礦安全生產的違法行為�！∪�是，嚴肅懲處官商勾結、權錢交易，嚴厲查處煤礦安全生產領域的腐敗行為。對非法煤礦要堅決查處，對黑心礦主要嚴厲懲處，對腐敗分子要堅決查處，對不依法履行職責的國家行政機關工作人員要嚴肅處分，促使煤礦企業(yè)安全生產，防止煤礦生產安全事故的發(fā)生�！∷氖�，要堅持依法行政，嚴格執(zhí)法，有效地實施特別規(guī)定確定的各項制度和措施，并做好停產和關閉煤礦的善后工作，維護社會穩(wěn)定�！∥迨牵�做好特別規(guī)定的宣傳工作。通過新聞媒體、印發(fā)宣傳材料等多種方式宣傳特別規(guī)定，要讓特別規(guī)定所確立的各項制度措施為大家所熟悉掌握，使之成為消除事故隱患，保護煤礦職工生命安全的有力武器，為煤礦的安全生產營造一個知法、守法、嚴格依法辦事的良好社會環(huán)境。

來源：新華社 作者：田雨 劉錚