摘 要 1998年12月以來(lái)，中國(guó)對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次 重大調(diào)整，本次調(diào)整主要是國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的政府行為。從4個(gè)方面分析了這次調(diào)整的背景材 料，介紹了與本次調(diào)整相關(guān)的主要政策，調(diào)整的成效正在顯現(xiàn)。認(rèn)為，未來(lái)中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié) 構(gòu)調(diào)整要注意科學(xué)合理地確定調(diào)整結(jié)構(gòu)的目標(biāo)和進(jìn)度，在淘汰落后生產(chǎn)力的同時(shí)要鼓勵(lì)先進(jìn) 生產(chǎn)力的發(fā)展，要多用經(jīng)濟(jì)和法律手段而少用行政手段，要提高煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻降低退出 門(mén)檻以降低調(diào)整成本，要消除結(jié)構(gòu)調(diào)整中管理體制的障礙等。��

關(guān)鍵詞 煤炭產(chǎn)業(yè) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 宏觀(guān)調(diào)控

自1998年12月以來(lái)，中國(guó)對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次重大的調(diào)整。這次調(diào) 整是改變20世紀(jì)80年代以來(lái)小 煤礦泛濫、落后生產(chǎn)力嚴(yán)重制約先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、煤炭行業(yè)內(nèi)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、煤炭產(chǎn)業(yè)生存 發(fā)展環(huán)境嚴(yán)重惡化情況的客觀(guān)要求，是中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)加入WTO 的必然選擇。��

1 結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景分析

（1）小煤礦的惡性膨脹給中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了一系列問(wèn)題。中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦即小煤礦，數(shù) 量從1980年的約1萬(wàn)個(gè)增加到1997年的約8萬(wàn)個(gè)，產(chǎn)量從1980年間1.1億t增加到1997年的5.7 億t。1997年全國(guó)原煤產(chǎn)量比1980 年增加7.5億t，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦增加了近5億t。從1991年到 1997年，小煤礦產(chǎn)量以平均每年3200萬(wàn)t的速度遞增。在國(guó)有重點(diǎn)、國(guó)有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三 類(lèi)煤礦中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量的比例超過(guò)40%。小煤礦在其快速發(fā)展、滿(mǎn)足國(guó)家對(duì)煤炭的需求中 發(fā)揮了重要作用，但毫無(wú)制約的盲目發(fā)展卻產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，降低了 中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。��

（2）代表先進(jìn)生產(chǎn)力的國(guó)有大中型煤礦的生產(chǎn)能力停滯不前。據(jù)原煤炭工業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，199 1 年到1997年，經(jīng)過(guò)6年時(shí)間的發(fā)展，國(guó)有重點(diǎn)煤礦主要生產(chǎn)指標(biāo)的增幅都不到20%。其中：生 產(chǎn)能力由5.03億 t增加到5.35億t、井 型規(guī)模由83萬(wàn)t/a增加到90萬(wàn)t/a、原煤產(chǎn)量由4.48億t增加到5.29億t、采煤機(jī)械化程度由68 .8%增加到73.2%，6年的原煤增產(chǎn)量之和僅相當(dāng)于小煤礦1年的增產(chǎn)量，原 煤入選率由40.7%增加到42.2%，僅增長(zhǎng)2.5%。用人多，勞動(dòng)力素質(zhì)降低，大量的農(nóng)民輪換工 在井下作業(yè)，生產(chǎn)效率低。衰老報(bào)廢礦井不能按期報(bào)廢，設(shè)備老化，安全生產(chǎn)投入欠帳逐年 增多。社會(huì)負(fù)擔(dān)重，成本高。出現(xiàn)嚴(yán)重潛虧，缺乏發(fā)展?jié)摿Α＊?nbsp;

（3）中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)與國(guó)際對(duì)比差距明顯。以美國(guó)、澳大利亞和南非為對(duì)照，1997年中國(guó) 煤礦的平均井型規(guī)模分別是以上3國(guó)的1/18、1/33和1/10 ；生產(chǎn)效率分別是1/66、1/54和1/ 21 ；原煤入選率分別是1/2、1/3和1/2 ；百萬(wàn)噸死亡率分別是176 倍、 265倍和23倍。��

（4）中國(guó)社會(huì)商品全面過(guò)剩要求中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)壓縮生產(chǎn)總量。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的超 高速發(fā)展，到1997年下半年，社會(huì)商品已出現(xiàn)全面過(guò)剩。特別是1997年7月開(kāi)始的亞洲金融 危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響，使得中國(guó)GDP增速?gòu)?996年軟著陸的9.6%下降到1997年的8.8 %，1998年GDP增速比1997年進(jìn)一步減緩，加之1998年的特大洪水災(zāi)害，一些發(fā)電廠(chǎng)開(kāi)工率只 有30%，導(dǎo)致1998年國(guó)內(nèi)煤炭需求總量下降。煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整得以在滿(mǎn)足GDP增長(zhǎng)和人民生 活的前提條件下進(jìn)行。��

2 結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要政策

本次煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整從1998年12月開(kāi)始，主要是國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的政府行為。與結(jié)構(gòu) 調(diào)整相關(guān)已經(jīng)出臺(tái)的主要政策有：��

（1）1998年12月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的國(guó)辦（1998）43號(hào)文即《關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦 有關(guān)問(wèn)題的通知》。該《通知》要求煤炭行業(yè)關(guān)井壓產(chǎn)。到1999年底，關(guān)井2.58 萬(wàn)處，壓產(chǎn)2.5億t，即1999年全國(guó)的原煤產(chǎn)量控制目標(biāo)為11億t�！锻ㄖ�》明確界定了關(guān)井 對(duì)象有三大類(lèi)：第一類(lèi)是要取締的非法煤礦。對(duì)凡是沒(méi)有采礦 許可證和煤炭生產(chǎn)許可證（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩證”）的以及1997年1月1日以后在國(guó)有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi) 開(kāi) 辦的各類(lèi)小煤礦一律依法取締。第二類(lèi)是要關(guān)閉的煤礦。一是1997年1月1日 前在國(guó)有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)辦的“兩證”不全的各類(lèi)小煤礦；二是國(guó)有煤礦礦區(qū)范圍以外的 、凡是“兩證”不全的各類(lèi)小煤礦要全部停產(chǎn)整頓，到1999年底仍達(dá)不到發(fā)證條件的煤礦； 三是開(kāi)采高硫高灰煤又沒(méi)采取有效降硫降灰措施的各類(lèi)小煤礦。第三類(lèi)是1997年1月1日以前 在國(guó)有煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)辦的、雖“兩證”俱全且合法生產(chǎn)但因布局不合理、影響國(guó)有煤礦 長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的各類(lèi)小煤礦也要關(guān)閉。對(duì)這類(lèi)煤礦的關(guān)閉政府給予適當(dāng)補(bǔ)償。��

（2）1999年12月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《關(guān)于下達(dá)2000年原煤生產(chǎn)總量控制目標(biāo)通知》。確 定2000年全國(guó)原煤產(chǎn)量控制目標(biāo)為8.7億t，并要求層層分解指標(biāo)。同時(shí)，國(guó)家煤炭工業(yè)局和 煤炭行業(yè)關(guān)井壓產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)關(guān)井通知，確定2000年全國(guó)關(guān)閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦1.89萬(wàn)處。��

（3）2001年1月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《關(guān)于2001年煤炭行業(yè)總量調(diào)控和關(guān)井壓產(chǎn)工作的的通知 》。確定2001年全國(guó)原煤產(chǎn)量控制目標(biāo)為為9.5億t，并提出要關(guān)閉國(guó)有煤礦的礦辦小井和要 繼續(xù)關(guān)井壓產(chǎn)。��

（4）2000年國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定了做好礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)的政策規(guī)定和 操作辦法。使國(guó)有煤炭企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)項(xiàng)目的上報(bào)審批、準(zhǔn)備工作、法律程序、職工安置的原 則和政策和善后處理等都有章可循。國(guó)家煤炭工業(yè)局提出了破產(chǎn)14個(gè)國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)、關(guān) 閉40個(gè)國(guó)有重點(diǎn)煤礦的“1440”工程。��

（5）2001年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好關(guān)閉國(guó)有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓 的緊急通知》的25號(hào)明電。提出：凡國(guó)有煤礦礦區(qū)內(nèi)的小煤礦，一律予以關(guān)閉；凡采礦許可 證、煤炭生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和礦長(zhǎng)資格證（簡(jiǎn)稱(chēng)“四證”）不全的，一律關(guān)閉；生產(chǎn)高 硫高灰的，一律關(guān)閉；凡不具備基本安全生產(chǎn)條件的，一律關(guān)閉；合法鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦要經(jīng)整頓驗(yàn) 收合格后才能恢復(fù)生產(chǎn)。��

（6）2001年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作 的通知》。《通知》在要求加快小煤礦“四個(gè)一律關(guān)閉”的關(guān)閉進(jìn)度同時(shí)，從加強(qiáng)行政監(jiān)管 方面出臺(tái)了新措施。包括上收“四證”審核發(fā)放權(quán)，將“四證”的審核發(fā)放權(quán)力都上收到省 級(jí)政府有關(guān)部門(mén)；嚴(yán)格勞動(dòng)用工管理，小煤礦用工必須報(bào)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障、公安部門(mén)備案，煤 礦企業(yè)要為煤礦井下作業(yè)人員辦意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)。�� 

（7）2001年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》。該規(guī)劃提出，“十五”時(shí)期 要通過(guò)實(shí)施大集團(tuán)、科教興煤、潔凈煤技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用和綜合經(jīng)營(yíng)四大戰(zhàn)略和四類(lèi)最小井型 規(guī)模限制（15萬(wàn)t/a、9萬(wàn)t/a、6萬(wàn)t/a和3萬(wàn)t/a）等政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)煤炭工業(yè) 健康發(fā)展。��

另外，1998年以來(lái)，國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中有關(guān)煤炭產(chǎn)業(yè)的政策也在起重要作用。��

可以看出，國(guó)家對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)和對(duì)象是清晰的，調(diào)整手段是全方位多角度的 。大量壓減產(chǎn)業(yè)總規(guī)模，促進(jìn)煤炭市場(chǎng)供需平衡；大量地關(guān)閉小煤礦， 提高平均單井規(guī)模；淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)和落后設(shè)備；關(guān) 閉高硫高灰煤礦，推廣潔凈煤技術(shù)應(yīng)用，保護(hù)環(huán)境； 對(duì)大中型煤礦企業(yè)進(jìn)行公司化改造，通過(guò)兼并重組等方式，促使企業(yè)大型化 、集團(tuán)化。其中，通過(guò)關(guān)閉小煤礦、企業(yè)破產(chǎn)和實(shí)施大集團(tuán)戰(zhàn)略等政策進(jìn)行煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào) 整具有歷史意義。��

3 結(jié)構(gòu)調(diào)整的成效正在顯現(xiàn)

(1)全國(guó)原煤生產(chǎn)總量下降，煤炭社會(huì)庫(kù)存大幅度下降，煤炭供需關(guān)系出 現(xiàn)基本平衡。 據(jù)資料，2000年全國(guó)生產(chǎn) 原煤9.98億t，比1997年減少3.27億t，下降24.7%。2000年底，全國(guó)煤炭社會(huì)庫(kù)存1.4億t ，比1997年底減少0.6億t，其中煤礦庫(kù)存由1997年底的0.95億t減少到2000年底的0.53億t��。��

(2)部分落后生產(chǎn)力被淘汰，先進(jìn)生產(chǎn)力能力市場(chǎng)份額增加且經(jīng)營(yíng)狀況開(kāi) 始好轉(zhuǎn)。小煤礦數(shù)量由1997年的8萬(wàn)處減少到2000年的3.3萬(wàn)處。鄉(xiāng) 鎮(zhèn)煤礦原煤產(chǎn)量占全國(guó)原煤產(chǎn)量的比例從1997年的43.1%下降到2000年的27.0%， 國(guó)有重點(diǎn)煤礦原煤產(chǎn)量占全國(guó)原煤產(chǎn)量的比例由39.9%提高到53.6%。 國(guó)有煤礦特別是國(guó)有重點(diǎn)煤礦的經(jīng)營(yíng)狀況逐步好轉(zhuǎn)。��

(3)國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)以破產(chǎn)形式退出煤炭產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整取得突破，煤炭企業(yè)的 治理結(jié)構(gòu) 、投資結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整也取得進(jìn)展。到2000年底，國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)中，國(guó)家已批準(zhǔn)65 個(gè)破產(chǎn)項(xiàng)目，其中已實(shí)施11個(gè)（其中6家煤礦獨(dú)立法人企業(yè)），進(jìn)入破產(chǎn)法律程序的33個(gè)； 有35戶(hù)企業(yè)完成公司制改造；有5

家在境內(nèi)外上市，融資約60億元；有39戶(hù)企業(yè)實(shí)施債轉(zhuǎn)股，金額392億元，使企業(yè)的資產(chǎn)負(fù) 債率下降。��

(4)企業(yè)集團(tuán)化取得進(jìn)展。

到2000年底，在中央直接管理的44家國(guó)有特大型企業(yè)中，煤炭行業(yè)有神華集團(tuán)；在國(guó)家的12 0家企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)中，有兗州礦業(yè)集團(tuán)公司；在全國(guó)520家國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)中，煤炭行業(yè)有34家 。��

1995年成立的神華集團(tuán)，是集煤炭、電力、鐵路、港口、航運(yùn) 等于一體的特大型企業(yè)集團(tuán)。2000年，該集團(tuán)生產(chǎn)原煤3600萬(wàn)t， 目前，該集團(tuán)已立項(xiàng)進(jìn)行煤炭液化生產(chǎn)。

兗州礦業(yè)集團(tuán)公司是煤炭行業(yè)近幾年迅速崛起的大公司，其利 潤(rùn)、外資利用等已連續(xù)幾年位居行業(yè)第一，其股票已在境內(nèi)、紐約、香港等地上市。其產(chǎn)權(quán) 結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展。2000年，該集團(tuán)公司生產(chǎn)原煤2800萬(wàn)t，出口煤炭超1000萬(wàn)t。

中國(guó)煤炭工業(yè)進(jìn)出口集團(tuán)公司由單一的煤炭工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)出口領(lǐng)域向煤炭工 業(yè)產(chǎn)品和綜合利用等領(lǐng)域拓展壯大。1999年，該集團(tuán)兼并重組了平朔煤 炭公司、大屯煤電公司、太原市煤氣化公司，2000年生產(chǎn)原煤2500萬(wàn) t。山西焦煤集團(tuán)公司是由西山煤電公 司、汾西礦業(yè)公司和霍州煤電公司三大焦煤企業(yè)為主體組建的國(guó)有獨(dú)資公司，其持有華晉焦 煤公司50%的股份，是國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、品種最全的焦煤企業(yè)。該公司 規(guī)劃2005年煤炭產(chǎn)量達(dá)到7000萬(wàn)t，焦炭1000萬(wàn)t，發(fā)電50億kWh。��

4 中國(guó)未來(lái)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)注意的問(wèn)題��

4.1 要科學(xué)合理地確定結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)和進(jìn)度

在煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐上，快慢要科學(xué)合理。 結(jié)構(gòu)調(diào)整有戰(zhàn)略性調(diào)整與戰(zhàn)術(shù)性調(diào)整兩種。這一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整是戰(zhàn)略性的即長(zhǎng)期 的大調(diào)整而不是戰(zhàn)術(shù)性的短期的小調(diào)整。今天的中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 調(diào)整難度很大。同時(shí)，煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、體制條件等 外部環(huán)境的制約。因此，用戰(zhàn)術(shù)性調(diào)整思維制定決策不現(xiàn)實(shí)。例如，關(guān)閉小煤礦的進(jìn)度。19 98年12月到2000年12月兩年時(shí)間內(nèi)要關(guān)掉4.47萬(wàn)個(gè)小煤礦，平均每年要關(guān)2萬(wàn)多個(gè)小 煤礦。一方面，這與中國(guó)的法治現(xiàn)實(shí)、小煤礦素質(zhì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)相比，顯然期望值太 高。另一方面，關(guān)閉4.47萬(wàn)個(gè)小煤礦意味著減少煤炭產(chǎn)量約4億t，在大中型煤礦生產(chǎn)能力 短期內(nèi)不可能大量增加的情況下，誰(shuí)來(lái)滿(mǎn)足煤炭市場(chǎng)需要的煤炭供應(yīng)量。因此，小煤礦結(jié)構(gòu) 調(diào)整要有一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，應(yīng)講究關(guān)閉的質(zhì)量，而不單講關(guān)閉的數(shù)量，其關(guān)閉進(jìn)度應(yīng)該與 大中型煤礦生產(chǎn)能力的增長(zhǎng)同步。 筆者認(rèn)為，刻意追求關(guān)井壓產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)字不足取，單單用短期內(nèi)關(guān)閉小煤礦的數(shù)量來(lái)衡量結(jié) 構(gòu)調(diào)整的成效不足取，要用長(zhǎng)期的戰(zhàn)略的眼光來(lái)看關(guān)閉小煤礦的調(diào)整�？� 以說(shuō)，關(guān)閉非法和布局不合理小煤礦的政策效應(yīng)將持續(xù)幾十年，這一政策對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 貢獻(xiàn)是對(duì)近十幾年來(lái)“國(guó)家不投資也能出煤”的非理性思維的震撼；造成了要人們合法辦煤 礦的一種“勢(shì)”；促使人們形成合法辦礦、公平競(jìng)爭(zhēng)的思想觀(guān)念。��

4.2 在淘汰落后生產(chǎn)力的同時(shí)要 鼓勵(lì)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展

前一階段結(jié)構(gòu)調(diào)整只注重了關(guān)小煤礦，卻沒(méi)有同時(shí)注重增加大中型煤礦產(chǎn)量、建設(shè) 大中型煤礦，相反，在關(guān)閉小煤礦的同時(shí)，也在控制大中型煤礦的產(chǎn)量。 這樣做一方面使現(xiàn)有煤炭產(chǎn)量和潛在生產(chǎn)能力滿(mǎn)足不了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人 們 生活的需要，另一 方面，市場(chǎng)這只無(wú)形的手就會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)市場(chǎng)，非法小煤礦受利益驅(qū)動(dòng)死灰 復(fù)燃的可能性加大，增加了關(guān)閉小煤礦的難度。1997～2000年，國(guó)有大中型煤礦的生產(chǎn) 能力 增長(zhǎng)緩慢，新增投資規(guī)模特別是技術(shù)改造遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他工業(yè)行業(yè)，煤炭投資幾乎呈停滯狀 態(tài)。這是前一階段煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，煤炭產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展不大的重要原 因。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量急速下降的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)新建大中型煤礦并對(duì)現(xiàn)有煤礦進(jìn)行技術(shù)改造 ，要修改煤炭產(chǎn)業(yè)投資政策，吸引外資與內(nèi)資投資辦煤礦 。��

4.3  要多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段而少用行政手段

行政手段是隨意性很大的低層次手段， 經(jīng)濟(jì)手段和法律手段則是剛性很強(qiáng)的高層次手段。無(wú)論調(diào)整舊結(jié)構(gòu)還 是建立新結(jié)構(gòu)都應(yīng)依法行事。例如， 這一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整中國(guó)有煤礦的關(guān)閉破產(chǎn)中的關(guān)閉就缺乏法律依據(jù)。關(guān)閉與破產(chǎn) 是兩個(gè)不同的概念。世界主要產(chǎn)煤國(guó)對(duì)煤礦因自 然資源枯竭而關(guān)閉都有法律依據(jù)，我國(guó)卻沒(méi)有。只好將因自然資源枯竭而關(guān)閉與經(jīng)營(yíng)不善而 破產(chǎn)混在一起，這不僅抬高了因自然資源枯竭而無(wú)法生存的企業(yè)退出煤炭產(chǎn)業(yè)的門(mén)檻，增加 了行業(yè)的結(jié)構(gòu)矛盾，而且使結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)法律障礙。又如，對(duì)合法小煤礦關(guān)閉的補(bǔ)償， 沒(méi)有法規(guī)可循，隨意性很大，企業(yè)法人的合法權(quán)益難以受到保護(hù)，不利于結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著大 量非法和布局不合理小煤礦的關(guān)閉和21世紀(jì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新環(huán)境的變化，今后的煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào) 整就離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)手段和法律手段了。因此，要制定新法規(guī)、修改不適應(yīng)新形勢(shì)的舊法規(guī)。��

4.4 要提高煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，降低退出門(mén)檻，降低結(jié) 構(gòu)調(diào)整成本

對(duì)提高進(jìn)入門(mén)檻我們至少可以做兩件事。第一件事是對(duì)煤炭資源實(shí)行資產(chǎn)化管理即國(guó)家 以公平市場(chǎng)價(jià)格出賣(mài)煤炭資源。 長(zhǎng)期以來(lái)小煤礦低價(jià)傾銷(xiāo)、浪費(fèi)資源、瞞報(bào)產(chǎn)量、泛濫成 災(zāi)的重要原因是其煤炭資源的無(wú)償開(kāi)采，沒(méi)有支付煤炭自然資源成本。同時(shí)大煤礦的煤炭資 源稅費(fèi)也不合理。 建議國(guó)家應(yīng)盡快建立起煤炭資源資產(chǎn)化管 理制度，提高煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻。特別是鑒于中國(guó)已加入WTO，外資辦煤礦的可能性增加。 由于WTO的非歧視原則和國(guó)民待遇原則，外資辦煤礦的資源成本費(fèi)將與內(nèi)資煤炭企業(yè)相同。 因此，此項(xiàng)政策的出臺(tái)非常緊迫。第二件事是及時(shí)修正可能造成 降低煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻的有關(guān)法規(guī)。例如， 提高有關(guān)證件審核發(fā)放的行政級(jí)別，減少發(fā)證的隨意性和地方保護(hù)。這樣不但能 降低煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本又能創(chuàng)造各類(lèi)煤礦公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境、促進(jìn)保護(hù)性開(kāi)采煤炭資源 。��

對(duì)降低煤炭產(chǎn)業(yè)退出門(mén)檻，我們可以通過(guò)立法形式來(lái)解決因自然資源枯竭而企業(yè)關(guān)閉的問(wèn) 題。鑒于中國(guó)是礦產(chǎn)資源大國(guó)，礦山行業(yè)多，礦山企業(yè)多，涉及人員多，總量規(guī)模大，帶來(lái) 的社會(huì)問(wèn)題相應(yīng)多。因此，建議國(guó)家對(duì)因自然資源枯竭而必須關(guān)閉的礦山企業(yè)的調(diào)整給予立 法，促進(jìn)包括煤炭行業(yè)在內(nèi)的礦山行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。在礦山開(kāi)采行業(yè)中形成一 種我要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整而不是要我結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少結(jié)構(gòu)矛盾積累、降低結(jié)構(gòu)調(diào)整成本的自發(fā)與 合法的調(diào)整機(jī)制。��

4.5  要消除結(jié)構(gòu)調(diào)整中管理體制障礙

(1)塊塊管理體制不利于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的大型化和 集團(tuán)化。前一階段結(jié)構(gòu)調(diào)整中，國(guó)有重點(diǎn)煤礦企業(yè)的大型化和集團(tuán)化進(jìn)展緩慢，其主要原因 是國(guó)有煤礦塊塊管理體制。1998年，國(guó)家將國(guó)有重點(diǎn)煤礦下放到地方政府管理后，使得跨地 區(qū)兼并重組參股控股遇到困難。��

(2) 中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的另一個(gè)較深層次問(wèn)題是政府能源管理體制問(wèn)題。 其最明顯的表現(xiàn)是煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與運(yùn)行計(jì)劃脫節(jié)。因此，組建國(guó)家能源綜合管理部門(mén)如國(guó)家 能源部來(lái)協(xié)調(diào)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是非常必要的。��

(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)信息管理要適應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。 例如，中國(guó)煤礦仍然按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的所有制分類(lèi)方法分為國(guó)有重點(diǎn)煤礦、國(guó)有地方煤礦 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三大類(lèi)。1998年以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革深入，煤炭產(chǎn)業(yè)管理體制發(fā)生巨大變化 ，煤炭企業(yè)性質(zhì)發(fā)生很大變化。因此，煤炭產(chǎn)業(yè)企業(yè)的統(tǒng)計(jì)分類(lèi)也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)發(fā)生變化。當(dāng)然 ，這又涉及到國(guó)家有關(guān)法規(guī)的修改。