煤炭資源是不可再生資源和可替代資源，因此理論上講，由于資源或市場的原因，煤礦城市的發(fā)展接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一種必然選擇。從我國的實(shí)際情況看，相當(dāng)多的城市中煤炭產(chǎn)業(yè)開始衰退，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢在必行。

轉(zhuǎn)型面臨什么困境

概括起來，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一，轉(zhuǎn)型與解困的矛盾非常突出。我國的煤礦城市都是按照“一礦一城”的模式發(fā)展起來的，即依托一個(gè)大型的國有礦務(wù)局建立一個(gè)城市。礦務(wù)局（有的已改為礦業(yè)集團(tuán)）是城市中最重要的經(jīng)濟(jì)主體，例如黑龍江鶴崗礦務(wù)局的經(jīng)濟(jì)總量占全市的60％左右。因此從某種角度講，礦務(wù)局的發(fā)展決定著城市的發(fā)展。就目前礦務(wù)局的情況看，多數(shù)是債臺高筑、負(fù)擔(dān)繁重、冗員極多，生存面臨威脅。黑龍江的雞西礦務(wù)局，到2001年底，有各類銀行貸款約30億元，累計(jì)超虧掛帳14.9億元，拖欠運(yùn)費(fèi)2.1億元，拖欠電費(fèi)3.7億元，拖欠職工工資4億元；企業(yè)辦社會職能每年支出5800多萬元，要負(fù)擔(dān)約4.8萬人的離退休職工；現(xiàn)有下崗職工3萬多人。在如此重負(fù)之下，面對眼前的解困與長遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)型，礦務(wù)局自然而然地會將工作重點(diǎn)放在減虧增盈、安置職工等燃眉之急方面。

二，城市自身的投資能力十分低下。煤炭城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，必須要有投資作保證。而現(xiàn)實(shí)情況是，作為城市經(jīng)濟(jì)主體的礦務(wù)局，維持生產(chǎn)經(jīng)營的基本運(yùn)轉(zhuǎn)已屬不易，幾乎沒有能力投資新上項(xiàng)目來調(diào)整結(jié)構(gòu)；由于長期的單一結(jié)構(gòu)，非公有制經(jīng)濟(jì)及其它產(chǎn)業(yè)發(fā)育遲緩，幾乎沒有什么投資能力；作為重要投資主體的城市政府，由于其主要財(cái)源的礦務(wù)局不景氣，財(cái)力十分有限，例如黑龍江雙鴨山市，2001年人均財(cái)力113元／人，在黑龍江省13個(gè)地市中為最低的。如此薄弱的財(cái)力，連按時(shí)發(fā)放工資都有一定困難，哪還有資金用于發(fā)展、用于轉(zhuǎn)型？

三，單一的勞動力、技術(shù)結(jié)構(gòu)等也制約著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。長期以來，煤礦城市是以單一的煤炭產(chǎn)業(yè)為支柱，與之相配套的勞動力幾乎都是從事煤炭的生產(chǎn)與經(jīng)營，再加上當(dāng)時(shí)招收礦工大多是采取從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村挑選的模式，從而形成了礦工文化素質(zhì)普遍不高的特點(diǎn)。這種長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響和從事煤炭生產(chǎn)的勞動力，很難從煤炭產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來去從事別的生產(chǎn)經(jīng)營活動。與此同時(shí)，煤礦城市的工程技術(shù)人員，就總量而言并不少，但其幾乎都集中在與煤炭開采有關(guān)的領(lǐng)域，而其它領(lǐng)域則非常缺乏，因此要發(fā)展接續(xù)或替代產(chǎn)業(yè)沒有相應(yīng)的技術(shù)支撐。

四，較高的發(fā)展成本在吸引外來投資中沒有競爭力。煤炭資源的分布狀況決定了煤礦城市的地理位置。我國大多數(shù)煤礦城市分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，不少城市如鶴崗、大同、東勝等深處內(nèi)陸或邊遠(yuǎn)的荒漠地區(qū)。這種區(qū)位條件對煤礦城市的發(fā)展是很不利的。不僅如此，大多煤礦城市的微觀建城條件也很不理想。我國長期以來是礦開到哪兒，城則建到哪兒。因此在這種情況下，煤礦城市的建城條件很難滿足一個(gè)正常城市對地形、交通、供水等方面的要求，相當(dāng)多的城市是在窮鄉(xiāng)僻壤或低山丘陵上建立起來的，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較一般城市高得多；同時(shí)，城市緣礦而建，既難以也很少進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。再加上過去“先生產(chǎn)、后生活”的指導(dǎo)思想，煤礦城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有得到應(yīng)有的重視，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市發(fā)展的基本要求。更為突出的是，在資源開采過程中，幾乎所有的煤礦城市都造成了嚴(yán)重的地下水和地表水破壞、地面塌陷以及大氣污染。上述各種因素疊加在一起，使得煤礦城市與其它城市相比，在吸引外來投資者方面沒有競爭力。由此看來，依靠域外投資來推動煤礦城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也顯得困難重重。

結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對策何在

一，加快建立現(xiàn)代煤礦企業(yè)制度是推進(jìn)轉(zhuǎn)型的根本。長期以來，作為煤礦城市最主要經(jīng)濟(jì)主體的礦務(wù)局或礦業(yè)集團(tuán)，一直是政府的附屬物，而不是獨(dú)立的企業(yè)。過去歸中央有關(guān)部門管理，近幾年下放后由省里有關(guān)部門管理。不管是歸中央管，還是歸省里管，對企業(yè)所在的城市而言，條塊分割問題仍然非常突出，企業(yè)所承擔(dān)的社會職能與所在城市難以融合，已經(jīng)并將繼續(xù)造成很大的浪費(fèi)；對企業(yè)而言，生產(chǎn)經(jīng)營活動的急功近利和短期行為無法避免，如此下去，很難指望這些企業(yè)立足長遠(yuǎn)發(fā)展、加快結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與城市的長遠(yuǎn)目標(biāo)難以統(tǒng)一。

目前，有關(guān)部門對煤礦企業(yè)的考核主要有兩項(xiàng)指標(biāo)：一是利潤指標(biāo)；一是安全指標(biāo)。這種辦法逼得企業(yè)管理者急功近利和淘空企業(yè)，其結(jié)果必然是使企業(yè)失去持續(xù)發(fā)展的能力。因此，無論是從企業(yè)自身長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，還是從推進(jìn)煤礦城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型考慮，都必須加快建立現(xiàn)代煤礦企業(yè)制度，通過制度規(guī)范企業(yè)行為，通過制度使企業(yè)管理者真正立足長遠(yuǎn)謀劃企業(yè)發(fā)展。只有這樣，煤礦企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型才會既有壓力又有動力。

為了避免過度競爭和增強(qiáng)市場談判能力，國家應(yīng)創(chuàng)造條件促成煤炭企業(yè)分大的區(qū)域（如東北、西北、華北、西南、華東等）組建若干個(gè)大型企業(yè)集團(tuán)，集團(tuán)應(yīng)走煤電聯(lián)營的發(fā)展路子。通過煤炭集團(tuán)強(qiáng)大的競爭力，逐步收購或兼并小煤礦，這比用行政手段禁止或取消小煤窯要有效的多。

二，盡快減輕煤礦企業(yè)負(fù)擔(dān)是推進(jìn)轉(zhuǎn)型的重要保證。煤礦企業(yè)出現(xiàn)目前的困境，既與其自身的管理不到位有關(guān)，也與國家長期以來的企業(yè)管理體制、對煤炭實(shí)行低價(jià)格政策以及對煤炭生產(chǎn)缺乏宏觀調(diào)控等因素有關(guān)。例如，僅1995年至1999年，東北的某個(gè)礦務(wù)局提供電煤與市場煤的價(jià)差就導(dǎo)致價(jià)值流失近5億元；由于宏觀失控，前幾年的煤炭大量過剩，導(dǎo)致國有大煤礦開工不足，出現(xiàn)大面積的虧損。因此，國家應(yīng)幫助煤礦企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，為其發(fā)展創(chuàng)造條件。煤礦企業(yè)要成為真正意義上的企業(yè)，就必須盡快剝離辦社會的職能。

目前，大的煤礦企業(yè)每年用于辦社會的實(shí)際支出為0.5—1億元，這是在維持教師等工資水平約為當(dāng)?shù)匾话肭闆r下所發(fā)生的費(fèi)用，如果移交給當(dāng)?shù)卣�府，則每年的支出需增加一倍，亦即1—2億元。這么大的支出，煤礦城市是難以承受的。又如煤礦企業(yè)的集體職工社會保障問題。由于種種原因，集體職工均未納入養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)，而這個(gè)群體的人數(shù)又相當(dāng)多，一般高達(dá)2—4萬人，這個(gè)問題不解決，企業(yè)也無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。上述問題，僅靠企業(yè)自身是難以解決的，需要國家支持和幫助。

三，支持煤礦城市環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是促進(jìn)轉(zhuǎn)型的重要手段。煤礦城市的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型必須內(nèi)外力雙輪驅(qū)動，特別在發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)方面要更多地借助外力。而借助外力發(fā)展的一個(gè)重要前提條件就是要有良好的軟硬投資環(huán)境。事實(shí)上，由于環(huán)境破壞嚴(yán)重和城市基礎(chǔ)設(shè)施欠帳太多已嚴(yán)重影響了煤礦城市在招商引資方面的競爭力。因此必須下大力氣盡快改善投資環(huán)境。在整治環(huán)境中，最為迫切的是解決塌陷區(qū)居民的搬遷問題，因?yàn)樵诓簧俪鞘兴�已威脅到人們的生命財(cái)產(chǎn)安全。

關(guān)于煤礦城市的基礎(chǔ)設(shè)施問題，最突出的是城市道路陳舊老化、供水系統(tǒng)很不完善，亟待改變城市面貌。無論是環(huán)境整治還是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于歷史欠帳太多，要靠城市自身力量短期內(nèi)加以改變是非常困難的，甚至是不可能的。因此國家應(yīng)在這方面加大對煤礦城市的支持力度。

四，煤礦城市應(yīng)制定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的長期規(guī)劃。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長期的任務(wù)，必須經(jīng)過十幾年甚至幾十年的努力。因此向什么方向轉(zhuǎn)、分幾步完成等，都應(yīng)有個(gè)總體考慮，形成一個(gè)總體規(guī)劃。此規(guī)劃一旦形成，就不應(yīng)隨領(lǐng)導(dǎo)的更迭而隨意更改。否則，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是不可能成功的。

關(guān)于轉(zhuǎn)型的方向，一定要進(jìn)行科學(xué)論證，千萬不可輕率。

比如說，在煤炭的加工轉(zhuǎn)化方面，有煤炭焦化、發(fā)電、其它煤化工等方向，具體城市中究竟選擇哪個(gè)方向，必須進(jìn)行周密論證。既要考慮自身的煤質(zhì)，又要考慮附近同類城市的發(fā)展方向。

關(guān)于煤礦城市非煤產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，主要由市場選擇、由企業(yè)家決定，政府是難以作出較為詳細(xì)規(guī)劃的。因?yàn)殡S著交通、通信的不斷改善，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)對布局條件沒有特別要求，產(chǎn)品的市場競爭力主要取決于企業(yè)的微觀管理，而不是企業(yè)所在的區(qū)位。我們認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對一般競爭性產(chǎn)業(yè)政府不宜作規(guī)劃。政府要做的只是規(guī)劃，即根據(jù)當(dāng)?shù)靥囟ǖ沫h(huán)境，哪些不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要列出來以便控制，未列出的都是可以發(fā)展的，其規(guī)模大小由市場來決定。 

  作者:王青云