“‘十三五’前四年，鄂爾多斯新增能耗總量3033萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超出‘十三五’控制目標(biāo)2433萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增量全區(qū)第一；單位GDP能耗累計上升53.8%，升幅全區(qū)第一。2020年前三季度，繼續(xù)延續(xù)前四年態(tài)勢，能耗同比增長14.4%，單位GDP能耗上升16.7%。”

“烏蘭察布市能耗總量快速增長，單位GDP能耗大幅上升，‘十三五’前四年，全市新增能耗958萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全區(qū)新增能耗的14.6%，超出‘十三五’控制目標(biāo)703萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，單位GDP能耗累計上升35.3%�！�

日前，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委就能源消費總量和能耗強(qiáng)度控制（以下簡稱能耗“雙控”）不力問題，約談烏蘭察布、鄂爾多斯兩地并提出警告。據(jù)記者了解，包括烏、鄂兩地在內(nèi)，內(nèi)蒙古12個盟市無一完成“十三五”能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)，自治區(qū)“十三五”“雙控”任務(wù)落空。

值得關(guān)注的是，內(nèi)蒙古并非個例。盡管“十三五”考核結(jié)果尚未公布，但目前全國已有多地提出能耗“雙控”壓力巨大，并就“十四五”用能缺口表達(dá)急切擔(dān)憂。一邊是節(jié)能減排的剛性任務(wù)，一邊是能源需求的日益增長，“雙控”難題該如何破解？

除了西部，東中部省份“雙控”達(dá)標(biāo)也不輕松

“目前時機(jī)不成熟，不方便對外發(fā)聲�！�十三五’期間沒有完成指標(biāo)，‘十四五’怎么做，還要先等國家下達(dá)新任務(wù)�！泵鎸τ浾哧P(guān)于“自治區(qū)‘十四五’‘雙控’怎么做”的提問，內(nèi)蒙古發(fā)改委辦公室相關(guān)人士如是回應(yīng)。

“高耗能項目上馬過快過多，是導(dǎo)致當(dāng)?shù)赜媚艽笤龅闹饕�原因。�?nèi)蒙古最大競爭力之一，就是煤炭等能源產(chǎn)品具有價格優(yōu)勢，因此粗放用能現(xiàn)象非常普遍，能效水平長期遠(yuǎn)低于全國平均值。存量沒有做好，新增項目也未能有效控制化石能源消費。”一位來自國家發(fā)改系統(tǒng)的專家直言。

陜西省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人也稱，當(dāng)?shù)啬芎膲毫χ饕獊碜孕略鲰椖俊�—全省僅2020年投產(chǎn)或達(dá)產(chǎn)的耗能量大的項目就有14個，預(yù)計將新增能耗397萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。“按規(guī)上工業(yè)用能占全社會用能的70%測算，預(yù)計2020年全社會新增能耗567萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超出控制目標(biāo)158萬噸�！�

據(jù)記者了解，除了西部，東中部省份“雙控”達(dá)標(biāo)也不輕松。上述專家舉例，“十三五”期間，浙江一次能源消費增量控制目標(biāo)為2380萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，但當(dāng)?shù)赜袀�新增項目的能耗增量高達(dá)4080萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，這一項目投產(chǎn)也就意味著浙江省能耗“雙控”任務(wù)將難以完成�！爸卮蠛哪茼椖看罅拷ǔ赏懂a(chǎn)，正是多地‘雙控’難以達(dá)標(biāo)的主要原因�！�

湖北省某地市政府相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，湖北省政府于2020年4月發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)重大項目建設(shè)著力擴(kuò)大有效投資的若干意見》，明確提出“2020年新建并于‘十四五’時期投產(chǎn)的重大項目，按照國家產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、開工投產(chǎn)計劃批準(zhǔn)建設(shè)，可不受能耗總量指標(biāo)約束�！薄鞍凑瘴募�，2020年投產(chǎn)的重大項目所產(chǎn)生能耗，待‘十三五’規(guī)劃執(zhí)行結(jié)束后，結(jié)合全省能耗強(qiáng)度目標(biāo)完成情況統(tǒng)籌處理。正因為有了上述文件，我們才放心簽下一個百億元現(xiàn)代煤化工項目，原計劃趕在2020年底前開工。目前，項目其他前期工作都已準(zhǔn)備就緒，然而由于全省‘十三五’雙控壓力大，直到現(xiàn)在也沒能解決項目用能指標(biāo)，問題十分棘手�！�

“能耗‘雙控’不是盲目停止發(fā)展耗能項目，而是要把產(chǎn)業(yè)要素盡量向高端方向集中”

重壓之下，內(nèi)蒙古初步提出，自今年1月1日起，不再審批電石、電解鋁、焦炭等新增產(chǎn)能，除國家布局的現(xiàn)代煤化工項目外，“十四五”原則上不再審批新的煤化工項目。對于已經(jīng)批復(fù)、尚未開工的項目，將視情況停緩建一批。

但在多位業(yè)內(nèi)人士看來，能耗“雙控”并非簡單“一停了之”，也不是一味拒絕化石能源項目。

“化石能源富集區(qū)希望將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，帶動地方發(fā)展及能源資源高效利用，思路有其合理性。但問題在于如何轉(zhuǎn)化，不能以簡單粗放的方式，讓低端產(chǎn)業(yè)占用過多能耗指標(biāo)�！笔�油和化學(xué)工業(yè)規(guī)劃院副院長李志堅舉例，近年來，焦化、合成氨、燒堿、電石等傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)在內(nèi)蒙古大批上馬，部分產(chǎn)能并非國家鼓勵的清潔高效利用方式，甚至有部分產(chǎn)品在東部地區(qū)迫于節(jié)能減排壓力已關(guān)停淘汰。表面上看，這些項目對地方經(jīng)濟(jì)有貢獻(xiàn)，但如果僅僅是簡單復(fù)制、轉(zhuǎn)移，從全國布局來看并沒有真正提高發(fā)展質(zhì)量，不但浪費地方用能指標(biāo)，還留下大量排放，得不償失。“所以，能耗‘雙控’不是盲目停止發(fā)展耗能項目，而是要把產(chǎn)業(yè)要素盡量向高端方向集中，實施高質(zhì)量發(fā)展，在耗費同等能源資源的條件下創(chuàng)造更多價值。這就要求地方政府根本轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，‘雙控’不是節(jié)能一個部門的事情�！�

陜西發(fā)改委人士坦言，預(yù)計“十四五”全省能源消費總量年均增長12.3%，萬元GDP能耗是“十三五”末期的1.15倍，如何平衡用能缺口是關(guān)鍵難題�！瓣兾髯鳛槊河蜌赓Y源豐富的能源大省，目前處于追趕超越發(fā)展階段，短期內(nèi)能源化工等產(chǎn)業(yè)仍是支柱。我們已出臺并嚴(yán)格落實多項措施，堅持汰劣扶優(yōu)，為優(yōu)質(zhì)項目騰挪能耗指標(biāo)空間。但因?qū)δ茉促Y源的依賴性較大，目前面臨經(jīng)濟(jì)增長需求受能源‘雙控’指標(biāo)制約等問題�！�

“既要確保‘雙控’任務(wù)達(dá)標(biāo)，又要釋放經(jīng)濟(jì)活力，還要兼顧地區(qū)之間公平，是能耗工作面臨的重大挑戰(zhàn)�！鄙鲜鰧＜冶硎荆�推行“雙控”制度，初衷在于抑制不合理的能源需求，而不是不讓消費�！暗胤节s超發(fā)展的想法沒有錯，但更要結(jié)合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、終端市場等條件，優(yōu)化資源配置，絕不是有多少上多少項目。”

“指標(biāo)設(shè)定本身就存在不合理之處”“要強(qiáng)化獎懲機(jī)制，否則，‘雙控’將大打折扣”

記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了地方的工作做得不到位，現(xiàn)行“雙控”制度自身也存在諸多問題。

上述專家表示，能源需求與經(jīng)濟(jì)形勢緊密掛鉤，后者是制定“雙控”方案的主要參考�！胺峙洹�十三五’能耗指標(biāo)時，主要參考了各地‘十三五’規(guī)劃綱要。但在具體執(zhí)行過程中，有的地區(qū)未必能按目標(biāo)推進(jìn)，有的地區(qū)卻實現(xiàn)了‘超標(biāo)’發(fā)展。這樣一來，指標(biāo)設(shè)定本身就存在不合理之處�！�

據(jù)介紹，現(xiàn)行“簡單平衡、逐級分解、機(jī)械執(zhí)行”的能源消費總量管理方式，也存在漏洞。以現(xiàn)代煤化工為例，部分項目能效已達(dá)世界先進(jìn)水平，但因自身規(guī)模大、能耗總量高，因此難以通過節(jié)能審查。相比之下，一些單體規(guī)模小、技術(shù)水平一般的項目反而暢通無阻，明顯有違“雙控”提升能效的初衷。

另外，中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會煤化工專委會副秘書長王秀江表示，應(yīng)對新建石化項目用作原料、材料的能耗進(jìn)行單獨核算。“相比其他耗煤產(chǎn)業(yè)，煤化工存在原料用煤與燃料用煤之分，前者進(jìn)入工藝系統(tǒng)、轉(zhuǎn)變?yōu)榛�工產(chǎn)品，相當(dāng)于煤炭形態(tài)的轉(zhuǎn)變，并不是作為燃料直接燒掉。在同一項目中，原料煤和燃料煤比例約為3:1，但目前所有用煤全部作為一次能源消耗計入指標(biāo)�！�

據(jù)上述專家介紹，大型石化項目也存在類似情況。若能按照科學(xué)核減方式，將用作原料、材料的能源消費量區(qū)別對待，“十三五”納入“雙控”考核的能源消費總量可核減7760萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占全國增量控制目標(biāo)的12%。

此外，長期缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制也影響著“雙控”執(zhí)行力度和效果�！坝械牡貐^(qū)定期通報完成情況，有的地區(qū)會約談問責(zé)，但也有的僅僅走過場、聊一聊，連信息都不公開。即便到了國家層面，目前也未采取嚴(yán)格有效的處罰措施，主要是在考核報告中予以通報。面對大型耗能項目，一邊是帶動稅收、就業(yè)的‘大肥肉’，一邊是能耗‘雙控’任務(wù)，不少地區(qū)一權(quán)衡就把后者給權(quán)衡掉了。”一位不愿具名的地方負(fù)責(zé)人提出，“因此，要強(qiáng)化獎懲機(jī)制，否則，‘雙控’的效果將大打折扣。”

誰都不能游離于“雙控”之外

“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，必須采取一些硬措施，真抓實干才能見效。實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動，就是一項硬措施�！痹谶@一思路的指導(dǎo)下，“十三五”期間我國拿出壯士斷腕的決心，果斷提出“實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動”。稍早前提出的“碳中和”“碳達(dá)峰”愿景，更進(jìn)一步凸顯了“雙控”的必要性和前瞻性。但在剛剛過去的“十三五”，個別省份長期、大幅度突破指標(biāo)限值的現(xiàn)象，由此暴露出“雙控”這項硬措施的硬度似乎還不夠足。

過往的實踐證明，能源消費總量和能耗強(qiáng)度控制得當(dāng)，既能節(jié)約能源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有效提高綠色發(fā)展水平。

從“十一五”規(guī)劃首次把單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)，到“十二五”規(guī)劃提出合理控制能源消費總量，再到“十三五”明確將能源“雙控”推廣至水資源、建設(shè)用地領(lǐng)域，“雙控”的深度和廣度持續(xù)升級,顯著變化抬眼可見：2006-2015年，我國能耗強(qiáng)度累計降低34%，節(jié)約能源達(dá)15.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于少排放二氧化碳35.8億噸；2016-2019年，全國能耗強(qiáng)度繼續(xù)累計下降超過13%，為節(jié)約能源資源、打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)、發(fā)揮了重大作用。

在肯定已有成績的同時，也必須清醒認(rèn)識到，作為約束性指標(biāo)，能源“雙控”在執(zhí)行過程中仍然存在約束性不強(qiáng)的問題，多地連年突破雙控限值的事實便是明證。能源“雙控”之所以在多地頻頻失守，直接原因就在于缺乏明晰的獎懲機(jī)制，導(dǎo)致“雙控”的落實主要靠自覺，未達(dá)標(biāo)者的“懲罰”僅限于“走過場”式的約談，其結(jié)果是明知故犯者只增不減。

如此一來，既破壞了公平競爭，也污染了市場環(huán)境。例如，在全國能源消費總量既定的情況下，各地的消費量必將此消彼長；不遵守“雙控”指標(biāo)者，實際上是無償享受了其他省份通過提升能效或壓減項目好不容易贏得或騰出的指標(biāo)。試想一下，如果各地都超標(biāo)消耗能源，那么全國的總量控制如何實現(xiàn)。從這個角度說，突破“雙控”指標(biāo)而不受懲罰者，實際上是在侵占其他省份的用能指標(biāo)。對于這種行為，主管部門絕對不能再聽之任之，必須盡快予以遏制。

沒有獎懲機(jī)制的“雙控”無異于“沒長牙的老虎”。要讓“雙控”真正成為“硬措施”，明確而有力的獎懲機(jī)制不應(yīng)再缺位。

需要強(qiáng)調(diào)的是，“雙控”缺的不僅僅是獎懲機(jī)制：在能源“雙控”行動確立之初，中央就明確提出“要研究建立雙控的市場化機(jī)制，建立預(yù)算管理制度、有償使用和交易制度，更多用市場手段實現(xiàn)雙控目標(biāo)”，但截至目前，相關(guān)市場化機(jī)制建設(shè)工作拖拖沓沓，始終未達(dá)預(yù)期。例如，有償使用和交易制度迄今仍未建立，這直接導(dǎo)致本應(yīng)在“雙控”中發(fā)揮重要激勵作用的市場化手段缺失，行政命令式的粗放手段反倒大行其道，唱起了獨角戲。

一分部署、九分落實。過去十年的實踐已經(jīng)充分證明，“雙控”在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面具有無可替代的作用，仍需持續(xù)執(zhí)行下去。但“雙控”的扎實落地，是一個不斷摸索的過程，需要相關(guān)各方持續(xù)磨合，期間難免出現(xiàn)這樣那樣的問題，甚至有可能走一些彎路。但試錯本身就是改革的一部分，一時一地的不周全，不能成為主管部門或個別地方不作為、亂作為的借口。

遇到問題、少找借口，多想辦法、立查立改，如此才能杜絕個別省區(qū)游離于制度之外，讓“雙控”更加強(qiáng)勁有力。

來源：中國能源報