“十三五”期間，在能源清潔轉(zhuǎn)型、煤價(jià)高位震蕩、市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)、政策導(dǎo)向利空、區(qū)域環(huán)境差異等多因素疊加、綜合作用下，煤電進(jìn)入“第二個(gè)困難期”，出現(xiàn)整體性虧損、行業(yè)性困難，一些嚴(yán)重區(qū)域引發(fā)“關(guān)停潮”，危及煤電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。放眼“十四五”，煤電仍然“�！迸c“機(jī)”并存，但相對(duì)于“十三五”，一些政策的、市場(chǎng)的、行業(yè)的因素出現(xiàn)積極的變化，煤電在長(zhǎng)期愿景“不看好”中，或許將迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)，扭虧脫困、修復(fù)盈利可期。

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“十四五”煤電所面臨的環(huán)保、轉(zhuǎn)型、體制、機(jī)制等一些固有挑戰(zhàn)，并不會(huì)消失，反而會(huì)因清潔低碳、安全高效能源體系的構(gòu)建，更加強(qiáng)化、突顯、擴(kuò)展：

——傳統(tǒng)煤電被清潔替代加深，來(lái)自新能源的挑戰(zhàn)與日俱增。

“十四五”，新能源政策保障、技術(shù)進(jìn)步、快速發(fā)展，風(fēng)光電成長(zhǎng)性、經(jīng)濟(jì)性、競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)，而且儲(chǔ)能被認(rèn)為是未來(lái)能源革命的“剛需”，氫能被稱為“21世紀(jì)終極能源”，我國(guó)能源清潔轉(zhuǎn)型將主要從“增量綠色發(fā)展”逐步向“存量減煤減碳與增量綠色發(fā)展并舉”轉(zhuǎn)變，“高效化、清潔化與減量化”將是煤電的戰(zhàn)略方向。因此，煤電逐年被清潔可再生能源“稀釋、擠壓、替代”，其投資、裝機(jī)、電量占比不斷下滑的趨勢(shì)難以改變。

——節(jié)能減排的國(guó)際承諾，重點(diǎn)控制碳排放將是煤電新挑戰(zhàn)。

《巴黎協(xié)定》的全球約束與打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，我國(guó)承諾單位GDP二氧化碳排放量2030年比2005年減少60%-65%，到2030年達(dá)峰。煤電作為高排放、高碳結(jié)構(gòu)的化石能源，環(huán)保政策會(huì)更加嚴(yán)苛，控制碳排放強(qiáng)度，擴(kuò)大碳排放權(quán)交易，將是“十四五”新的成本增項(xiàng)。同時(shí)，煤機(jī)環(huán)保電價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)電量在市場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易中難以兌現(xiàn)，環(huán)保邊際效應(yīng)下降也是不容忽視的問(wèn)題。山東、廣東等沿海的煤電企業(yè)，還會(huì)受到“西電東送”“跨區(qū)消納清潔電量”的影響，煤機(jī)利用小時(shí)承壓。

——煤電率先告別含金量高的“計(jì)劃電量”，開(kāi)啟“全電量競(jìng)價(jià)時(shí)代”。

2019年，煤電市場(chǎng)電量占比從2015年的13%提升到50%左右。10月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)1658號(hào)文明確，已市場(chǎng)化交易形成上網(wǎng)電價(jià)的燃煤發(fā)電量，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行市場(chǎng)規(guī)則；具備市場(chǎng)交易條件的，上網(wǎng)電價(jià)由市場(chǎng)化方式在“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”范圍內(nèi)形成，2020年“暫不上浮”；煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制不再執(zhí)行。這就意味著煤電將第一個(gè)告別“計(jì)劃電量、政府定價(jià)”模式，實(shí)現(xiàn)由近年來(lái)“雙軌運(yùn)行——縮減計(jì)劃電量、擴(kuò)大市場(chǎng)電量”到“全電量市場(chǎng)競(jìng)價(jià)”的根本性轉(zhuǎn)變，并將貫徹整個(gè)“十四五”，預(yù)計(jì)市場(chǎng)交易價(jià)格仍會(huì)整體略低于“基準(zhǔn)價(jià)”。

——煤電“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”是我國(guó)推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革、全球能源清潔轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。

“十三五”，煤電經(jīng)營(yíng)形勢(shì)嚴(yán)峻，造成整體性虧損、行業(yè)性困難，“兩極分化”與“區(qū)域差異”加劇，表現(xiàn)為虧損面大、負(fù)債率高、資金鏈緊張，一些企業(yè)面臨被ST、退市、兼并、關(guān)停、破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。五大集團(tuán)火電板塊，2016年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)狂降58.4%；2017年整體凈虧損132億元，虧損面達(dá)60%；2018年虧損面54.2%，其中：15個(gè)省整體虧損；2019年有所好轉(zhuǎn)，但虧損面仍超40%�！笆�四五”預(yù)計(jì)電力消費(fèi)增速會(huì)繼續(xù)減緩，東北、西北、西南等區(qū)域電力產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)還不能完全消除，能源清潔轉(zhuǎn)型和電力市場(chǎng)化改革會(huì)進(jìn)一步提速，“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”將是煤電面臨的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。

煤電之“機(jī)”

2030年我國(guó)碳排放達(dá)峰前后，煤電還有一定的發(fā)展空間。煤電“十四五”盡管面臨不小挑戰(zhàn)，但經(jīng)營(yíng)“窗口期”仍有可能開(kāi)啟。理性預(yù)測(cè)，主要有以下有利因素：

一是煤電政策導(dǎo)向出現(xiàn)微調(diào)，由“全面收緊”到“松緊搭配”。

“十三五”前期的煤電政策，幾乎是“清一色”約束政策。2019年10月，國(guó)家發(fā)改委1658號(hào)文看似非�！柏�(fù)面”，其中也不乏一些“正能量”：

（1）首次確立了與煤電新定位相一致的“容量補(bǔ)償機(jī)制”，推出“兩部制電價(jià)”。針對(duì)現(xiàn)行單一制電度電價(jià)，已不能適應(yīng)能源清潔轉(zhuǎn)型、電力市場(chǎng)化改革新形勢(shì)，以及煤電從過(guò)去的“主體電源”，轉(zhuǎn)為近中期“基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重”，再到長(zhǎng)遠(yuǎn)“調(diào)節(jié)電源”的新定位，文中明確“對(duì)于燃煤機(jī)組利用小時(shí)嚴(yán)重偏低的省份，可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，容量電價(jià)和電量電價(jià)通過(guò)市場(chǎng)化方式形成”，這為云貴川、青海、廣西等能源清潔大省深陷困局的煤電企業(yè)點(diǎn)亮了“希望之光”。

（2）新電改下構(gòu)建高比例消納清潔能源電力系統(tǒng)（市場(chǎng)）的實(shí)踐證明，發(fā)揮煤電“靈活性價(jià)值”要有政策保障。遼寧等東北區(qū)域進(jìn)行了有益的探索，可望在全國(guó)推廣，真正形成由發(fā)電、電網(wǎng)、用戶共同參與的輔助服務(wù)市場(chǎng)。文中強(qiáng)調(diào)要“完善輔助服務(wù)電價(jià)形成機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成燃煤機(jī)組參與調(diào)峰、調(diào)頻、備用、黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)價(jià)格，以補(bǔ)償燃煤發(fā)電合理成本”。這一政策的完善，將有利于提高煤電靈活性改造的積極性，也有助于未來(lái)煤電的長(zhǎng)期生存。

（3）將燃煤標(biāo)桿電價(jià)改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，從體制機(jī)制解決了產(chǎn)生煤電矛盾的基礎(chǔ)。煤電新的定價(jià)機(jī)制，改變了過(guò)去標(biāo)桿電價(jià)長(zhǎng)期固化、政府調(diào)價(jià)嚴(yán)重滯后的缺陷，也實(shí)現(xiàn)了“計(jì)劃電”到“市場(chǎng)電”的轉(zhuǎn)變，并與“市場(chǎng)煤”作了對(duì)接，有利于電價(jià)及時(shí)反映電力市場(chǎng)供求變化和發(fā)電燃料成本變化，也有利于促進(jìn)煤、電上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，這種定價(jià)機(jī)制比較適合山東、內(nèi)蒙、廣東、江蘇等煤電大省，而且對(duì)煤電企業(yè)來(lái)講，是“雙刃劍”，如何適應(yīng)、運(yùn)用新的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，改善電力供求關(guān)系、降低燃料成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力成為關(guān)鍵。

（4）煤電市場(chǎng)價(jià)格只限定“2020年暫不上浮”。這預(yù)示著“十四五”有上浮不超過(guò)10%的可能，即使下浮也有“下限”控制，原則上不超過(guò)15%。而且，要求“規(guī)范政府行為”，在交易組織、價(jià)格形成等過(guò)程中，不得進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

（5）“煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制不再執(zhí)行”不現(xiàn)實(shí)。由于“煤”熔在“電”里，成本是價(jià)格的有機(jī)構(gòu)成，煤電聯(lián)動(dòng)作為一種“機(jī)制”不可能被取消。如果說(shuō)取消煤電聯(lián)動(dòng)政策只是關(guān)上“一扇窗”，新的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制則是開(kāi)了“一道門”。近年來(lái)，煤電市價(jià)降幅收窄、逐年提高是對(duì)煤價(jià)高企的正常反應(yīng)。

當(dāng)然，上述煤電價(jià)改政策，各省能否在“細(xì)化實(shí)施方案”全面地、非選擇性地貫徹落實(shí)，仍有待觀察。另外，“十四五”繼續(xù)實(shí)施“降低用能成本”政策的概率，個(gè)人預(yù)判會(huì)大大降低。“十三五”政府、市場(chǎng)雙管齊下，電價(jià)一降再降，整個(gè)電力行業(yè)出現(xiàn)虧損，從發(fā)電側(cè)到電網(wǎng)側(cè)紛紛壓減投資。因此，“十四五”必須要有合理的盈利預(yù)期，吸引社會(huì)投資，推進(jìn)混改，還原企業(yè)與商品屬性，預(yù)計(jì)這項(xiàng)政策“事不過(guò)三”，否則會(huì)危及電力的安全可靠供應(yīng)。

二是“十四五”煤炭市場(chǎng)可望轉(zhuǎn)向供需平衡甚至寬松，煤價(jià)高位回落，發(fā)電成本穩(wěn)中有降，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)減弱。

由于燃料成本占煤電發(fā)電成本70%左右，近年來(lái)動(dòng)力煤的強(qiáng)周期屬性帶來(lái)煤電企業(yè)成本端的高頻波動(dòng)�！笆�三五”，隨著退出、減量重組10億噸煤炭過(guò)剩產(chǎn)能任務(wù)完成，煤炭供需緊張、煤價(jià)大幅反彈，致使煤、電經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)“冰火兩重天”�！笆�四五”我國(guó)煤炭產(chǎn)消總量仍是全球最大，但在能源結(jié)構(gòu)中比例會(huì)持續(xù)下降（55%）；煤炭供需由區(qū)域分散向區(qū)域集中轉(zhuǎn)變，而且呈“煤礦少，單產(chǎn)高，逆向分布，應(yīng)急調(diào)運(yùn)難”的特點(diǎn)；煤炭先進(jìn)產(chǎn)能有序釋放，煤炭需求增長(zhǎng)放緩，國(guó)家形成了“控產(chǎn)量”“保長(zhǎng)協(xié)”“穩(wěn)煤價(jià)”“抑消費(fèi)”“調(diào)進(jìn)口”“構(gòu)建鐵路大通道運(yùn)輸網(wǎng)”等一系列政策調(diào)控工具；煤炭供需關(guān)系由過(guò)去的“大起伏波動(dòng)”向“小起伏微波動(dòng)”轉(zhuǎn)變。由此可見(jiàn)，“十四五”或許還會(huì)出現(xiàn)煤炭區(qū)域性、時(shí)段性的供需矛盾，但未來(lái)煤炭供需關(guān)系總體可控，不會(huì)出現(xiàn)大面積、持續(xù)性“大起大落”的狀況，市場(chǎng)煤價(jià)或能“穩(wěn)中有降”。“十四五”發(fā)電燃料成本整體低于“十三五”平均水平將是大概率事件，可望成為煤電企業(yè)扭虧脫困的“基石”。

三是“十四五”電力市場(chǎng)供需“寬裕度”可望下降，中東部或轉(zhuǎn)向緊平衡，煤電需統(tǒng)籌好新增、退役、延壽的關(guān)系，煤電利用小時(shí)下降趨緩。

面對(duì)國(guó)際上百年未有之大變局以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能否“保6”的爭(zhēng)議，要準(zhǔn)確研判“十四五”電力發(fā)展目標(biāo)、市場(chǎng)走勢(shì)難度不小。

（1）電力需求與電力裝機(jī)仍將持續(xù)增長(zhǎng)，但增速放緩，高比例新能源配置特征明顯。國(guó)網(wǎng)研究院預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)全社會(huì)用電量年均增速4-5%。這低于“十五”13%、“十一五”11.1%、“十二五”6.27%的增速，也低于“十三五”預(yù)計(jì)5.9%的增速。中電聯(lián)預(yù)計(jì)，能源清潔化發(fā)展將邁入加速期，到2025年全國(guó)發(fā)電裝機(jī)28億千瓦，非化石能源裝機(jī)占比48%，保障新能源消納和電網(wǎng)穩(wěn)定仍是一個(gè)問(wèn)題。

（2）電力市場(chǎng)供需“寬裕度”可望下降，中東部或轉(zhuǎn)向緊平衡。根據(jù)預(yù)測(cè)，“十四五”電力負(fù)荷峰谷差、季節(jié)差將持續(xù)加大，特別是東中部地區(qū)電力平衡壓力加大，2025年華北受端、華東、華中等地區(qū)高峰時(shí)段的電力缺口將分別達(dá)到2400萬(wàn)、3400萬(wàn)和2800萬(wàn)千瓦。東北、西北、西南等區(qū)域電力“寬裕度”會(huì)下降，也不排除個(gè)別省份出現(xiàn)短缺。云南電網(wǎng)預(yù)測(cè)，水電大省云南隨著鋁、硅等高載能產(chǎn)業(yè)的引入和用電量的高速增長(zhǎng)，“十三五”棄水問(wèn)題基本得到解決。全省電力供應(yīng)2021-2022年“豐平枯緊”，2023年開(kāi)始缺電，2025年將缺電量320億千瓦時(shí)。

（3 ）煤電“十四五”如何發(fā)展，將成為電力平衡的關(guān)鍵籌碼。目前爭(zhēng)議很大，氣候?qū)＜�、新能源企業(yè)認(rèn)為應(yīng)該暫緩發(fā)展或不再發(fā)展，為清潔能源發(fā)展騰空間；電網(wǎng)、能建等相關(guān)人士認(rèn)為未來(lái)電力平衡問(wèn)題突出，2030年前煤電還是要適度發(fā)展，新增1-2億千瓦，“可考慮適當(dāng)放寬東中部地區(qū)煤電建設(shè)規(guī)模”。

個(gè)人意見(jiàn)： “十四五”煤電發(fā)展既要考慮電力平衡和電網(wǎng)安全，也要考慮電力市場(chǎng)的平衡和新的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，統(tǒng)籌好新增、退役、延壽的關(guān)系，煤電要慎鋪“新攤子”，宜控制在1億千瓦之內(nèi)；存量煤電要“升級(jí)改造、重組整合、優(yōu)勝劣汰”，對(duì)能效達(dá)標(biāo)又完成超低排放改造的到期機(jī)組應(yīng)予延壽，盡量減少新建。當(dāng)然，最終要以國(guó)家電力規(guī)劃為準(zhǔn)。

個(gè)人預(yù)判： “十四五”電源投資尤其是煤電投資會(huì)進(jìn)一步下降，加上全國(guó)電力市場(chǎng)供需“寬裕度”下降，中東部轉(zhuǎn)向緊平衡，有利于遲緩煤電利用小時(shí)的下降，有利于煤電交易價(jià)格下降幅度的收窄，防止因電力產(chǎn)能過(guò)剩造成“量?jī)r(jià)齊跌”的局面。

四是企業(yè)戰(zhàn)略與重組整合、關(guān)停政策等因素的綜合影響，將有利于“十四五”煤電營(yíng)商環(huán)境的改善。

近年來(lái)我國(guó)推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)、多能互補(bǔ)與綜合能源服務(wù)，構(gòu)建煤電發(fā)配售產(chǎn)業(yè)鏈；鼓勵(lì)煤電聯(lián)營(yíng)，實(shí)施煤、電央企跨行業(yè)重組，擬分批次對(duì)西北等區(qū)域煤電資產(chǎn)進(jìn)行整合，都將有利于“十四五”煤電提高市場(chǎng)力、降低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定收益�！笆�三五”對(duì)煤電諸多約束政策的預(yù)后效應(yīng)將“由負(fù)轉(zhuǎn)正”，如嚴(yán)控新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能，限期完成升級(jí)改造，將有利于“十四五”電力市場(chǎng)供求關(guān)系的改善，促進(jìn)增產(chǎn)增收。另外，歐盟正著力實(shí)現(xiàn)從煤炭到可再生能源的“公平”轉(zhuǎn)型。如德國(guó)成立煤炭委員會(huì)，決定2035年或最晚2038年逐步關(guān)閉煤電，提出了包括逐步淘汰煤電、減輕受影響者困難等“五項(xiàng)措施”。盡管國(guó)情不同，但清潔轉(zhuǎn)型的一些做法，值得我國(guó)借鑒。

綜合以上情況，“十四五”煤電的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，有喜有憂，“�！迸c“機(jī)”并存，但較之“十三五”將有好轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“松緊搭配”，煤炭、電力市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)降低，增收節(jié)支的因素有所增加。因此，只要國(guó)家政策合理配套、各省全面落實(shí)，煤電企業(yè)又能抓住政策、市場(chǎng)的“窗口期”，千方百計(jì)化“�！睘椤皺C(jī)”，大力推進(jìn)管理創(chuàng)新、科技進(jìn)步、升級(jí)改造、資本運(yùn)作、市場(chǎng)營(yíng)銷、轉(zhuǎn)型發(fā)展，減少各種風(fēng)險(xiǎn)與沖擊，實(shí)現(xiàn)扭虧增盈、再造一個(gè)“小陽(yáng)春”、增加資本市場(chǎng)投資機(jī)會(huì)不是沒(méi)有可能。（作者：中國(guó)華電集團(tuán)公司副總法律顧問(wèn) 陳宗法）

來(lái)源：中國(guó)能源報(bào)