受多種因素影響，我國(guó)現(xiàn)行煤炭行業(yè)管理體制與機(jī)制依然存在諸多矛盾與問題。這些矛盾與問題的存在，是造成我國(guó)煤炭行業(yè)目前面臨的各種突出問題的深層次原因，并嚴(yán)重制約著煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前煤炭行業(yè)所出現(xiàn)的各種問題，有著深刻的體制與機(jī)制烙印。
對(duì)煤炭在我國(guó)能源格局中的主體地位認(rèn)識(shí)不足 由于長(zhǎng)期以來對(duì)我國(guó)能源戰(zhàn)略基本定位與煤炭產(chǎn)業(yè)在我國(guó)能源格局中的基礎(chǔ)地位缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，引起煤炭行業(yè)管理機(jī)構(gòu)與其它能源行業(yè)管理機(jī)構(gòu)分分合合，煤炭行業(yè)管理機(jī)構(gòu)行政級(jí)別升升降降，產(chǎn)業(yè)政策時(shí)而鼓勵(lì)，時(shí)而限制。體制與機(jī)構(gòu)的頻繁變動(dòng)，使煤炭行業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略與管理機(jī)制缺乏必要的長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性，產(chǎn)業(yè)規(guī)模隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求變化被動(dòng)調(diào)整，許多影響行業(yè)健康發(fā)展的重大問題得不到有效解決。
同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，行業(yè)間改革與發(fā)展嚴(yán)重不平衡。1998年撤銷煤炭部后，煤炭行業(yè)就開始大面積實(shí)施市場(chǎng)化改革，2001年國(guó)家煤炭局撤銷后，煤炭行業(yè)全面按照市場(chǎng)規(guī)律來運(yùn)行，而與煤炭緊密相關(guān)的電力、鐵路行業(yè)市場(chǎng)化改革明顯滯后，由此，煤炭行業(yè)在煤電、煤運(yùn)博弈中處于比較劣勢(shì)，煤炭?jī)r(jià)格形成機(jī)制長(zhǎng)期存在缺陷，損害了煤炭行業(yè)的利益，制約了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。
多頭管理造成煤炭行業(yè)管理職能明顯弱化
目前，我國(guó)煤炭行業(yè)管理是一種低級(jí)別的分散管理模式。由于缺乏相對(duì)統(tǒng)一與明確的能源與煤炭行業(yè)發(fā)展主導(dǎo)方向?yàn)橹笇?dǎo)，部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全及部門本位主義的存在使不同部門出臺(tái)的各項(xiàng)管理舉措不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至相互矛盾與抵消。如國(guó)土資源部門管理資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)設(shè)置與煤炭行業(yè)行政主管部門制定的煤炭開發(fā)規(guī)劃不銜接，運(yùn)煤通道建設(shè)與煤炭運(yùn)輸需求不匹配，煤炭資源開發(fā)與環(huán)境生態(tài)保護(hù)不適應(yīng)，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施國(guó)家監(jiān)察的職責(zé)與煤炭行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)行業(yè)安全監(jiān)督管理的職責(zé)難以劃清等等。
煤炭行業(yè)多頭管理還造成煤炭行業(yè)管理職能明顯弱化，產(chǎn)生了許多不良后果。如煤炭產(chǎn)業(yè)總體戰(zhàn)略規(guī)劃制定和政策法規(guī)體系建設(shè)，煤炭資源的統(tǒng)籌開發(fā)和有序利用，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理以及減輕煤炭企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)，煤炭與其它能源之間的協(xié)調(diào)供應(yīng)等一系列涉及煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，因行業(yè)管理職能弱化而遲遲得不到解決與落實(shí)。此外，管理部門無法對(duì)煤礦關(guān)鍵性技術(shù)和重大裝備的研發(fā)統(tǒng)籌兼顧和宏觀指導(dǎo)，制定出煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新保障體系，開展必要的國(guó)際技術(shù)交流與合作。
缺乏統(tǒng)一、權(quán)威、高效的煤炭綜合管理部門 我國(guó)煤礦量多面廣，大、中、小煤礦并存，不同類型煤礦條件差異較大，管理任務(wù)繁重，而在中央層面沒有一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威性強(qiáng)、高效的煤炭綜合管理部門，煤炭宏觀管理體制不健全。目前，國(guó)家發(fā)改委能源局煤炭司承擔(dān)煤炭行業(yè)管理職能，負(fù)責(zé)近三萬家大中小煤礦，從業(yè)人員達(dá)500萬人的具有能源主體地位的高危行業(yè)的專業(yè)管理，層級(jí)低，人員少，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)的有效管理。2006年7月國(guó)務(wù)院將五項(xiàng)煤炭行業(yè)管理職能劃歸安監(jiān)總局，雖然是為發(fā)揮安監(jiān)總局在煤炭行業(yè)管理方面的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也是在煤炭生產(chǎn)安全壓力下強(qiáng)化安全管理效能的一種無奈之舉。另一方面，在當(dāng)前分散管理，多頭決策的情況下，煤炭行業(yè)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)難以有效地進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合。面對(duì)供求矛盾突出、煤炭資源配置無序、過度競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域壟斷并存等一系列問題，總體上顯得管理乏術(shù)，協(xié)調(diào)乏力。
中央與地方縱向管理體制與權(quán)利關(guān)系有待理順
在煤炭部撤銷后，原所屬的各地煤炭工業(yè)局多數(shù)相應(yīng)撤銷，相應(yīng)職能也劃歸地方各部門，造成上下統(tǒng)一的完整的垂直管理體系解體。全國(guó)27個(gè)產(chǎn)煤省雖然也設(shè)置了煤炭行業(yè)管理部門，但情況五花八門。有的為經(jīng)貿(mào)委(經(jīng)委、國(guó)資委)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理的二級(jí)局或處，有的是在省發(fā)改委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理，也有是在工業(yè)辦公室的。這些煤炭行業(yè)管理部門雖有機(jī)構(gòu)，但除少數(shù)省份外，大多數(shù)人員編制不足，經(jīng)費(fèi)短缺，權(quán)力檔次低，難以實(shí)施有效的行業(yè)管理，管理職能大大弱化，使國(guó)家有關(guān)資源管理與開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、安全管理、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組等多項(xiàng)政策難以全面落實(shí)。
此外，一些省區(qū)以行政手段推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)全面重組，形成區(qū)域內(nèi)的壟斷，導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)煤炭企業(yè)市場(chǎng)化的跨地區(qū)兼并重組進(jìn)展緩慢。從全國(guó)范圍看，這種以行政區(qū)劃為單位的煤炭企業(yè)重組不僅不能從根本上提升煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，反而會(huì)阻礙優(yōu)勢(shì)企業(yè)對(duì)煤炭資源的整合，形成不公平競(jìng)爭(zhēng)與惡性競(jìng)爭(zhēng)。
(作者劉虹系國(guó)家發(fā)改委能源研究所博士)
來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
