過去一年內(nèi),圍繞“十二五”節(jié)能減排目標,各方爭論不已,而今即將塵埃落定。“十二五”期間單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低16％和17％的指標何以出爐?地方如何與中央討價還價,這種博弈怎么改變了決策?

爭論一年的“十二五”節(jié)能減排目標,終于揭開謎底。

上周六,溫家寶總理在政府工作報告中正式披露,“十二五”單位GDP能耗下降目標確定為16％。同時公布的還有新增的約束性指標,二氧化碳排放降低17％,以及非化石能源占一次能源消費比重上升至11.4％等。

這些看上去缺乏色彩的數(shù)字,將決定未來五年中國節(jié)能減排的走向,也將對未來五年中國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

剛剛過去的五年,20％的單位GDP能耗下降指標已經(jīng)讓地方政府經(jīng)歷了“過山車”的過程———從忽略到重視,再到最后秋后算總賬時怪招迭出。“十二五”期間的“16％”、“17％”這兩個讓各界關(guān)注已久的數(shù)字究竟是如何出爐的?其間有又經(jīng)歷過哪些較量?

“十二五”新方案

2011年“兩會”開幕前,各省的發(fā)改委、經(jīng)信委(經(jīng)濟和信息化委員會)的主任們,拿到了一份并不陌生的任務清單。

南方周末記者從權(quán)威渠道了解到,圍繞未來五年下降16％的總目標,全國31個省份,以發(fā)展階段的相似性為標準,大致被分為沿海發(fā)達地區(qū)、發(fā)達地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)幾檔,按類別分解節(jié)能降耗指標。

其中,青海、西藏和新疆三個少數(shù)民族聚居區(qū),因為特殊性,其能源強度(單位GDP能耗)下降指標被定在了10％。同屬西部的寧夏、甘肅兩省份,目標定在15％。其余東、中部省區(qū),則分擔16％或者略高于16％一到兩個百分點的降耗任務。“十一五”期間,各省分到的能源強度目標,雖有七八種,但全國大半省份的降幅為20％。在2010年下半年,各地倍感壓力甚至不惜拉閘限電的時候,地方指責節(jié)能政策一刀切的聲音不絕于耳。

根據(jù)各省份“兩會”政府工作報告統(tǒng)計可發(fā)現(xiàn),僅新疆一地表示未完成“十一五”節(jié)能減排目標,原定20％的減排額度,僅完成10.2％,剩下30個省區(qū)中,提前或超額完成減排目標的有8省份,安徽、福建、江西、青海4省對具體完成情況則表述含糊,如安徽省表示“預計可完成”、福建省“將全面完成”,剩下22個省份則已“全面完成減排目標”。

對于地方官員而言,這份勉強完成的成績單與烏紗帽直接掛鉤。去年下半年,為完成“十一五”節(jié)能目標,多地上演拉閘限電鬧劇。3月6日,國家發(fā)改委主任張平“向社會、向記者朋友做出檢討”,坦承發(fā)改委作為主管部門“缺乏經(jīng)驗、工作上有失誤”。

一位參與指標分解的核心人士說,“十二五”期間根據(jù)各地發(fā)展情況分類分解指標,即便無法做到十分公平,情況類似的省份間也不會因吃虧或占便宜而糾結(jié)。

自去年12月至今年“兩會”前,國家發(fā)改委已兩次發(fā)文征求地方意見。各省發(fā)改委、經(jīng)信委主任拿到的最新名單,則是指標分解過程中最后一次溝通的結(jié)果。如各省無異議,方案一經(jīng)全國人大審議通過,報送國務院后,將很快公布實施。

與分解16％目標同時進行分解的還有單位GDP二氧化碳排放指標。國家發(fā)改委氣候司相關(guān)人士證實,目前單位GDP二氧化碳排放指標,已經(jīng)按地區(qū)初步分解完畢。國家層面的能源強度和碳強度(單位GDP二氧化碳排放量)指標,相差一個百分點,分解到地方時,兩個指標間也差一到兩個百分點。與能源強度指標實行年度考核不同,新增的碳強度指標,采取規(guī)劃期內(nèi)中期評估、再期末考核的方法,避免秋后算賬帶來的巨大壓力。

另外,南方周末記者從權(quán)威渠道證實,“十二五”的碳強度指標某種意義上說,是個過渡指標。“十三五”之后,由碳強度指標替代現(xiàn)行的能源強度的可能性很大,因為“碳強度指標更綜合、更易與國際接軌”。

為什么是16％?

在多數(shù)人已默認單位GDP能耗下降16％的目標時,楊富強卻視正在進行的全國人大會議為最后的翻盤機會。“在最終審議通過前,還存在別的可能性。”楊是世界自然基金會全球氣候變化應對計劃主任,他相信未來五年經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、高耗能工業(yè)增速放緩的趨勢,會給能耗降低帶來巨大空間。

為什么不是18％、不是20％,而是16％?從去年下半年以來,對于目標的設(shè)定,學界幾派紛爭不已。清華大學低碳能源實驗室主任何建坤算過一筆賬,“十二五”要完成16％的能源強度下降幅度,要實現(xiàn)的節(jié)能量會比“十一五”還要大,因為“十二五”期間GDP總量還將增加。

南方周末記者統(tǒng)計的各省份政府工作報告顯示,25個省份GDP預期增速達到或超過10％。與2010年相比,12個省份調(diào)高GDP增長目標,6個省份調(diào)低目標,其余省份GDP增長目標不變或基本不變。

除GDP高速增長外,過去五年的節(jié)能強度,讓投入少、見效快的節(jié)能措施基本用完,而且淘汰落后的空間也縮減了。以“十一五”關(guān)停小火電7200萬千瓦為例,“十二五”能關(guān)停的小火電不足一半。

至今,國家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋仍堅持認為只要政策得當,有利,合理發(fā)展經(jīng)濟,強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,“十二五”可以做到20％的能耗降幅。就在2月初,姜和其他幾位研究者,還曾不斷提議,希望廣開渠道影響決策。兩三個星期前,他開始意識到16％的大局已定,這讓身為科研人員的他多了一些沉默。

在這場長達半年多的論戰(zhàn)中,幾方都無法相互說服。但對于16％目標的來源,學界卻達成了基本共識。2009年哥本哈根氣候大會前,中國政府承諾2020年單位二氧化碳排放比2005年減少40％到45％,并計劃在五年規(guī)劃的約束性指標中增設(shè)該項。

何建坤測算過,“十一五”碳強度下降了20％左右,“十二五”碳強度降幅保持在17％到18％,“十三五”再完成16％到17％,就能完成到2020年單位GDP的二氧化碳強度比2005年下降45%的目標。“現(xiàn)在的能源強度指標16％,是由2020年40％的碳強度指標反推而來的。”楊富強對此也表示認同,“但僅僅考慮氣候變化是不夠的,節(jié)能是應對各種挑戰(zhàn)的主要武器。”楊富強表示,“十二五”的能源強度之所以定得低,可能與“十一五”的19.1％完成情況存在水分有關(guān)。南方周末記者獲悉,現(xiàn)行的16％目標,除了綜合考慮上階段任務完成情況、未來節(jié)能潛力等因素外,也存在以哥本哈根承諾反推國內(nèi)目標的因素。

地方與中央,討價還價

其實早在2010年12月,希望采取更嚴厲減排目標的研究者就注意到,雖然能源強度總目標沒有最終確定,但地方顯然較早獲悉國家單位GDP能耗下降的指標。

去年12月,寧夏經(jīng)信委主任王永耀一度十分焦急。他在等待國家下達的指標,以便計算本省內(nèi)電石、鐵合金等高耗能產(chǎn)品的產(chǎn)量。此前為了完成節(jié)能減排的任務,寧夏已將其支柱的高耗能產(chǎn)業(yè)停產(chǎn)三個月。

當時,王永耀告訴南方周末記者,寧夏自己測算能耗目標是2.1％,如果最終國家單位GDP能耗定在16％,會和國家希望寧夏承擔的指標之間有很大差距。

盡管都是先確定總降幅再分解到地方的路徑,這一次與五年前分解指標的過程并不相同,從中央到地方都謹慎許多。“十一五”初期,國家發(fā)改委要求各地上報各自目標,由于不知目標帶來的潛在影響,各省數(shù)據(jù)頗為“冒進”。以吉林為例,吉林開始之時報出了30％的降幅,當時國家發(fā)改委也并未對此提出異議。至2008年“十一五”規(guī)劃中期評估時,發(fā)現(xiàn)完成無望,最終調(diào)整為22％。

根據(jù)地方“兩會”上公布的“十二五”規(guī)劃,南方周末記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),在全國31個省份中,僅有湖北、內(nèi)蒙古、西藏明確了“十二五”期間單位GDP能源強度降幅具體目標,剩下的28個省份表述模糊。

在關(guān)于“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放目標上,大部分省市的政府工作報告,對于碳強度的減排表示含糊,僅表示“將完成任務”或只字未提“碳減排”。只有湖北省明確提出,“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放將下降17％。

權(quán)威人士透露,去年針對“十二五”規(guī)劃的座談會、專家會、地方座談會,開了十幾次。自去年12月中央經(jīng)濟工作會議和全國發(fā)改系統(tǒng)工作會議后,關(guān)于指標如何分解給地方,經(jīng)歷了“三上三下”。

首先地方上報國家發(fā)改委一個指標,由國家發(fā)改委提出意見,返回地方一個指標,地方再次上報,國家發(fā)改委再提意見。兩會前,地方再次上報指標,經(jīng)人大審議通過后,兩會后公布指標分解方案,各省再分頭去做。“‘三上三下’就是中央和地方的博弈過程。”一位熟悉這段情況的人士解釋說,地方第一次上報指標,難免藏著掖著,而國家第一次下達指標,因為考慮到地方會有反復,也不會亮出最后的底牌。

中國能耗指標制定并非“自下而上”過程,而是“自上而下”。在“三上三下”過程中,地方的執(zhí)行困難確被聽取,但并未如愿爭取到較低的能耗指標。以寧夏為例,去年底寧夏自己測算的能耗降低指標僅為2.1％,而實際將要承擔的指標是15％,僅比全國指標低一個點。“‘十一五’(的能源強度目標)是政治決策,‘十二五’也是。討論歸討論,決策歸決策。”國家氣候變化專家委員會委員、社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華評價道。

來源：南方周末