煤炭資源是不可再生資源和可替代資源，因此理論上講，由于資源或市場的原因，煤礦城市的發(fā)展接續(xù)和替代產業(yè)、實現(xiàn)經濟結構轉型是一種必然選擇。從我國的實際情況看，相當多的城市中煤炭產業(yè)開始衰退，實現(xiàn)經濟結構轉型勢在必行。
    轉型面臨什么困境
    概括起來，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：
    一，轉型與解困的矛 盾非常突出。我國的煤礦城市都是按照“一礦一城”的模式發(fā)展起來的，即依托一個大型的國有礦務局建立一個城市。礦務局（有的已改為礦業(yè)集團）是城市中最重要的經濟主體，例如黑龍江鶴崗礦務局的經濟總量占全市的60%左右。因此從某種角度講，礦務局的發(fā)展決定著城市的發(fā)展。就目前礦務局的情況看，多數(shù)是債臺高筑、負擔繁重、冗員極多，生存面臨威脅。黑龍江的雞西礦務局，到2001年底，有各類銀行貸款約30億元，累計超虧掛帳14.9億元，拖欠運費2.1億元，拖欠電費3.7億元，拖欠職工工資4億元；企業(yè)辦社會職能每年支出5800多萬元，要負擔約4.8萬人的離退休職工；現(xiàn)有下崗職工3萬多人。在如此重負之下，面對眼前的解困與長遠的轉型，礦務局自然而然地會將工作重點放在減虧增盈、安置職工等燃眉之急方面。
    二，城市自身的投資能力十分低下。煤炭城市經濟結構轉型，必須要有投資作保證。而現(xiàn)實情況是，作為城市經濟主體的礦務局，維持生產經營的基本運轉已屬不易，幾乎沒有能力投資新上項目來調整結構；由于長期的單一結構，非公有制經濟及其它產業(yè)發(fā)育遲緩，幾乎沒有什么投資能力；作為重要投資主體的城市政府，由于其主要財源的礦務局不景氣，財力十分有限，例如黑龍江雙鴨山市，2001年人均財力113元/人，在黑龍江省13個地市中為最低的。如此薄弱的財力，連按時發(fā)放工資都有一定困難，哪還有資金用于發(fā)展、用于轉型？
    三，單一的勞動力、技術結構等也制約著結構轉型。長期以來，煤礦城市是以單一的煤炭產業(yè)為支柱，與之相配套的勞動力幾乎都是從事煤炭的生產與經營，再加上當時招收礦工大多是采取從當?shù)剞r村挑選的模式，從而形成了礦工文化素質普遍不高的特點。這種長期受計劃經濟影響和從事煤炭生產的勞動力，很難從煤炭產業(yè)中轉移出來去從事別的生產經營活動。與此同時，煤礦城市的工程技術人員，就總量而言并不少，但其幾乎都集中在與煤炭開采有關的領域，而其它領域則非常缺乏，因此要發(fā)展接續(xù)或替代產業(yè)沒有相應的技術支撐。
    四，較高的發(fā)展成本在吸引外來投資中沒有競爭力。煤炭資源的分布狀況決定了煤礦城市的地理位置。我國大多數(shù)煤礦城市分布在經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，不少城市如鶴崗、大同、東勝等深處內陸或邊遠的荒漠地區(qū)。這種區(qū)位條件對煤礦城市的發(fā)展是很不利的。不僅如此，大多煤礦城市的微觀建城條件也很不理想。我國長期以來是礦開到哪兒，城則建到哪兒。因此在這種情況下，煤礦城市的建城條件很難滿足一個正常城市對地形、交通、供水等方面的要求，相當多的城市是在窮鄉(xiāng)僻壤或低山丘陵上建立起來的，城市基礎設施建設成本較一般城市高得多；同時，城市緣礦而建，既難以也很少進行科學規(guī)劃。再加上過去“先生產、后生活”的指導思想，煤礦城市基礎設施建設沒有得到應有的重視，遠遠落后于城市發(fā)展的基本要求。更為突出的是，在資源開采過程中，幾乎所有的煤礦城市都造成了嚴重的地下水和地表水破壞、地面塌陷以及大氣污染。上述各種因素疊加在一起，使得煤礦城市與其它城市相比，在吸引外來投資者方面沒有競爭力。由此看來，依靠域外投資來推動煤礦城市經濟結構轉型也顯得困難重重。
    結構轉型對策何在
    一，加快建立現(xiàn)代煤礦企業(yè)制度是推進轉型的根本。長期以來，作為煤礦城市最主要經濟主體的礦務局或礦業(yè)集團，一直是政府的附屬物，而不是獨立的企業(yè)。過去歸中央有關部門管理，近幾年下放后由省里有關部門管理。不管是歸中央管，還是歸省里管，對企業(yè)所在的城市而言，條塊分割問題仍然非常突出，企業(yè)所承擔的社會職能與所在城市難以融合，已經并將繼續(xù)造成很大的浪費；對企業(yè)而言，生產經營活動的急功近利和短期行為無法避免，如此下去，很難指望這些企業(yè)立足長遠發(fā)展、加快結構轉型，企業(yè)的發(fā)展目標與城市的長遠目標難以統(tǒng)一。
    目前，有關部門對煤礦企業(yè)的考核主要有兩項指標：一是利潤指標；一是安全指標。這種辦法逼得企業(yè)管理者急功近利和淘空企業(yè)，其結果必然是使企業(yè)失去持續(xù)發(fā)展的能力。因此，無論是從企業(yè)自身長遠發(fā)展考慮，還是從推進煤礦城市的經濟結構轉型考慮，都必須加快建立現(xiàn)代煤礦企業(yè)制度，通過制度規(guī)范企業(yè)行為，通過制度使企業(yè)管理者真正立足長遠謀劃企業(yè)發(fā)展。只有這樣，煤礦企業(yè)進行結構轉型才會既有壓力又有動力。
    為了避免過度競爭和增強市場談判能力，國家應創(chuàng)造條件促成煤炭企業(yè)分大的區(qū)域(如東北、西北、華北、西南、華東等)組建若干個大型企業(yè)集團，集團應走煤電聯(lián)營的發(fā)展路子。通過煤炭集團強大的競爭力，逐步收購或兼并小煤礦，這比用行政手段禁止或取消小煤窯要有效的多。
    二，盡快減輕煤礦企業(yè)負擔是推進轉型的重要保證。煤礦企業(yè)出現(xiàn)目前的困境，既與其自身的管理不到位有關，也與國家長期以來的企業(yè)管理體制、對煤炭實行低價格政策以及對煤炭生產缺乏宏觀調控等因素有關。例如，僅1995年至1999年，東北的某個礦務局提供電煤與市場煤的價差就導致價值流失近5億元；由于宏觀失控，前幾年的煤炭大量過剩，導致國有大煤礦開工不足，出現(xiàn)大面積的虧損。因此，國家應幫助煤礦企業(yè)減輕負擔，為其發(fā)展創(chuàng)造條件。煤礦企業(yè)要成為真正意義上的企業(yè)，就必須盡快剝離辦社會的職能。
    目前，大的煤礦企業(yè)每年用于辦社會的實際支出為0.5-1億元，這是在維持教師等工資水平約為當?shù)匾话肭闆r下所發(fā)生的費用，如果移交給當?shù)卣�府，則每年的支出需增加一倍，亦即1-2億元。這么大的支出，煤礦城市是難以承受的。又如煤礦企業(yè)的集體職工社會保障問題。由于種種原因，集體職工均未納入養(yǎng)老和失業(yè)保險，而這個群體的人數(shù)又相當多，一般高達2-4萬人，這個問題不解決，企業(yè)也無法正常運轉。上述問題，僅靠企業(yè)自身是難以解決的，需要國家支持和幫助。
    三，支持煤礦城市環(huán)境整治和基礎設施建設，是促進轉型的重要手段。煤礦城市的結構轉型必須內外力雙輪驅動，特別在發(fā)展非煤產業(yè)方面要更多地借助外力。而借助外力發(fā)展的一個重要前提條件就是要有良好的軟硬投資環(huán)境。事實上，由于環(huán)境破壞嚴重和城市基礎設施欠帳太多已嚴重影響了煤礦城市在招商引資方面的競爭力。因此必須下大力氣盡快改善投資環(huán)境。在整治環(huán)境中，最為迫切的是解決塌陷區(qū)居民的搬遷問題，因為在不少城市它已威脅到人們的生命財產安全。
    關于煤礦城市的基礎設施問題，最突出的是城市道路陳舊老化、供水系統(tǒng)很不完善，亟待改變城市面貌。無論是環(huán)境整治還是城市基礎設施建設，由于歷史欠帳太多，要靠城市自身力量短期內加以改變是非常困難的，甚至是不可能的。因此國家應在這方面加大對煤礦城市的支持力度。
    四，煤礦城市應制定經濟結構轉型的長期規(guī)劃。結構轉型是一項長期的任務，必須經過十幾年甚至幾十年的努力。因此向什么方向轉、分幾步完成等，都應有個總體考慮，形成一個總體規(guī)劃。此規(guī)劃一旦形成，就不應隨領導的更迭而隨意更改。否則，經濟結構轉型是不可能成功的。
    關于轉型的方向，一定要進行科學論證，千萬不可輕率。
    比如說，在煤炭的加工轉化方面，有煤炭焦化、發(fā)電、其它煤化工等方向，具體城市中究竟選擇哪個方向，必須進行周密論證。既要考慮自身的煤質，又要考慮附近同類城市的發(fā)展方向。
    關于煤礦城市非煤產業(yè)的發(fā)展方向，主要由市場選擇、由企業(yè)家決定，政府是難以作出較為詳細規(guī)劃的。因為隨著交通、通信的不斷改善，大多數(shù)產業(yè)對布局條件沒有特別要求，產品的市場競爭力主要取決于企業(yè)的微觀管理，而不是企業(yè)所在的區(qū)位。我們認為，在市場經濟條件下，對一般競爭性產業(yè)政府不宜作規(guī)劃。政府要做的只是規(guī)劃，即根據(jù)當?shù)靥囟ǖ沫h(huán)境，哪些不宜發(fā)展的產業(yè)要列出來以便控制，未列出的都是可以發(fā)展的，其規(guī)模大小由市場來決定。