難題之一：如何重新定位礦業(yè)產(chǎn)業(yè)
    國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，“四礦”中許多深層次問題，都源自于礦業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位。這個(gè)問題近來受到廣泛的關(guān)注。
    我國(guó)在過去很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，甚至一直延續(xù)到現(xiàn)在，都是把礦業(yè)歸類于二次產(chǎn)業(yè)，實(shí)質(zhì)上是作為加工業(yè)的一個(gè)原料車間，在管理實(shí)踐上和加工制造業(yè)類比，造成了有的經(jīng)濟(jì)政策背離了礦業(yè)特有的規(guī)律，給礦業(yè)企業(yè)的發(fā)展 帶來了許多深層次的問題。
    一次產(chǎn)業(yè)是直接從自然界中獲取產(chǎn)品，為后續(xù)的加工制造業(yè)提供原料的產(chǎn)業(yè)。礦業(yè)是從礦床中獲取礦產(chǎn)品，為二次產(chǎn)業(yè)提供能源和原材料。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)礦業(yè)提供了我國(guó)原材料供應(yīng)的80％，能源供應(yīng)的93％。因此應(yīng)劃入一次產(chǎn)業(yè)，這已是絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府的選擇。
    作為一次產(chǎn)業(yè)的礦業(yè)，在一些地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)格局形成重大帶動(dòng)作用，尤其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，礦業(yè)對(duì)于積累原始資本，培育市場(chǎng)環(huán)境和培養(yǎng)人才，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化都起到了十分重要的作用，已成為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的主要或重要來源，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一。
    隨著“全面建設(shè)小康社會(huì)”和“實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化”的第三步發(fā)展戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，對(duì)礦物原材料和能源的需求將持續(xù)增長(zhǎng)，礦業(yè)在我國(guó)不僅不是“夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，而且是要加強(qiáng)的一個(gè)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，確保礦業(yè)的基礎(chǔ)地位是一個(gè)重要的戰(zhàn)略問題。
    難題之二：如何提高礦業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力
    據(jù)2001年底統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有各類礦山企業(yè)15.3723萬(wàn)個(gè)，其中大型礦山企業(yè)500個(gè)、中型礦山1254個(gè)，而小型礦山15.1969萬(wàn)個(gè)。大型礦山占全國(guó)礦山總數(shù)的0.33％，中型礦山占0.82％，而小型礦山占全國(guó)礦山總數(shù)的98.85％。
    礦業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度過低，使得我國(guó)礦業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中難以發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，大大影響了我國(guó)礦業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
    深化國(guó)有礦山企業(yè)改革，提高產(chǎn)業(yè)集中度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造產(chǎn)業(yè)“航母”是提高我國(guó)礦業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。
    一是推動(dòng)礦業(yè)企業(yè)改制。大型礦業(yè)企業(yè)要通過規(guī)范上市大范圍、大規(guī)模吸引外資和民間資本，改制為多元化持股的有限責(zé)任公司或股份有限公司，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)中小礦山采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、出售和股份合作制等形式，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，大幅度提高礦業(yè)企業(yè)的集中度。
    二是以礦產(chǎn)資源和規(guī)模產(chǎn)量為基礎(chǔ)，實(shí)施科技興礦戰(zhàn)略，構(gòu)建精干、高效的主體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，圍繞提高效率、節(jié)能降耗、降低成本和安全生產(chǎn)等，有針對(duì)性地引進(jìn)新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，優(yōu)化技術(shù)結(jié)構(gòu)，改善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高資源利用率。以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、優(yōu)良信譽(yù)和優(yōu)秀服務(wù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建一批在市場(chǎng)上享有較高知名度，具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的礦業(yè)企業(yè)和名牌礦產(chǎn)品。
    難題之三：如何減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)
    礦業(yè)企業(yè)受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響很深，歷史包袱和社會(huì)負(fù)擔(dān)本已十分沉重，1994年全國(guó)實(shí)施新稅制后，礦業(yè)企業(yè)稅費(fèi)又大幅增加，致使大多數(shù)大、中型礦業(yè)企業(yè)處于虧損或微利狀況，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況十分困難。稅費(fèi)增加幅度大主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
    一是稅改后增值稅增幅太大。稅改前礦業(yè)企業(yè)交3％—5％的產(chǎn)品稅，低于一般的工業(yè)企業(yè)。稅改后所有的礦業(yè)企業(yè)改為17％增值稅，后又下調(diào)到13％。由于礦山生產(chǎn)用于抵扣的進(jìn)項(xiàng)增值稅少，實(shí)交增值稅多。稅改后，礦業(yè)企業(yè)實(shí)交增值稅平均占銷售收入的7％—10％，比稅改前增加了3個(gè)—6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2000中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出，采掘工業(yè)增值稅平均比加工工業(yè)增值稅高出5.04個(gè)百分點(diǎn)。
    二是礦業(yè)企業(yè)增加了新稅種，加重了礦業(yè)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。冶金和煤炭礦業(yè)企業(yè)稅改前已交資源稅，稅改后資源稅稅率大幅調(diào)升；化工、建材、有色礦業(yè)企業(yè)稅改后新開征了資源稅，同時(shí)1994年又對(duì)所有的礦業(yè)企業(yè)開征資源補(bǔ)償費(fèi)，普遍加重了礦業(yè)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。
    三是稅改后城建稅和教育費(fèi)附加也相應(yīng)增長(zhǎng)。稅改后礦業(yè)整體稅負(fù)增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2001年煤炭企業(yè)綜合稅費(fèi)占銷售收入的比例平均比1993年增加了8.35個(gè)百分點(diǎn)；鐵礦山企業(yè)增加了10.58個(gè)百分點(diǎn)；有色金屬礦山企業(yè)綜合稅費(fèi)增加了6.28個(gè)百分點(diǎn)；化工礦山增加了5.16個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年與1993年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出：我國(guó)礦業(yè)企業(yè)平均綜合稅費(fèi)比我國(guó)的加工工業(yè)高出6.52個(gè)百分點(diǎn)，比稅改前提高了5.9個(gè)百分點(diǎn)，比國(guó)外主要采礦國(guó)也高出很多。
    加入世界貿(mào)易組織后，我國(guó)礦產(chǎn)品供應(yīng)在一個(gè)更加開放的體系中配置，企業(yè)稅負(fù)作為國(guó)家合理的一種特殊成本，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，不可避免的成為重要的影響因素，因此，改革現(xiàn)行的礦業(yè)稅費(fèi)制度，制定與國(guó)際接軌的，科學(xué)、公平、合理的稅費(fèi)制度勢(shì)在必行。為此，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委課題組建議：
    ——對(duì)現(xiàn)行的增值稅稅率進(jìn)行調(diào)整。將礦山企業(yè)的稅負(fù)恢復(fù)到1994年稅制改革前的水平。通過測(cè)算將礦業(yè)企業(yè)的增值稅由現(xiàn)行的13％下調(diào)到8％后才能和加工工業(yè)大體持平。建議在增值稅改制前將礦業(yè)企業(yè)增值稅稅率由13％調(diào)整到8％。從生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型的改革中應(yīng)考慮礦業(yè)的特殊性，將礦業(yè)企業(yè)開拓延伸工程及生產(chǎn)安全裝備的投入作為進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，使礦業(yè)企業(yè)的采掘保持正常接替，使生產(chǎn)安全裝備水平得到提高。
    ——將現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅合并，實(shí)行國(guó)際通用的權(quán)利金。權(quán)利金費(fèi)率可參照近幾年礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的收繳情況，按不同礦種的平均利潤(rùn)水平分別確定�？偲骄�費(fèi)率控制在2％左右。
    為鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行外圍和深部找礦，延長(zhǎng)礦山服務(wù)年限，對(duì)進(jìn)行巷探、地勘投入的礦業(yè)企業(yè)給予退稅（費(fèi)）政策。
    ——建立礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)基金。將礦業(yè)企業(yè)所繳納的所得稅按一定的比例留給省、（區(qū)、直轄市）財(cái)政，設(shè)立礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)基金專戶。用于資源枯竭礦業(yè)企業(yè)的人員安置和礦業(yè)企業(yè)所在城市新項(xiàng)目的開發(fā)，其投入可作為國(guó)家資本金參股，解決礦竭城衰，老礦城經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題。
    難題之四：如何分離企業(yè)辦社會(huì)職能
    由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，加上地處偏遠(yuǎn)山區(qū)和荒原，特別是一些地區(qū)先有礦企后有政府的特定歷史背景，我國(guó)礦業(yè)企業(yè)多形成一整套“小而全，大而全”的自我服務(wù)體系，企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重已經(jīng)成為制約礦山改革發(fā)展的一大難題。據(jù)對(duì)14家煤炭企業(yè)2001年企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)情況統(tǒng)計(jì)，用于辦社會(huì)經(jīng)費(fèi)支出13.3億元，占當(dāng)年企業(yè)總收入的10.42％。雞西礦業(yè)公司較為典型，在生產(chǎn)煤炭的同時(shí)，形成了一整套的社會(huì)生活后勤服務(wù)系統(tǒng)，從業(yè)人員共8995人，占在職職工的18.32％。
    黨中央非常關(guān)注礦業(yè)企業(yè)辦社會(huì)的問題，目前各地政府正在著手進(jìn)行礦業(yè)企業(yè)辦社會(huì)職能的移交工作。然而，從調(diào)查的81家煤炭、冶金、有色金屬、化工礦山企業(yè)辦社會(huì)職能移交地方政府的工作進(jìn)展來看，破產(chǎn)礦企的社會(huì)職能移交已經(jīng)或正在進(jìn)行中；公安、學(xué)校移交后，反而增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。比如掛當(dāng)?shù)毓�安的牌子，有的企業(yè)反映，移交后企業(yè)負(fù)擔(dān)費(fèi)用增加；少部分礦業(yè)企業(yè)的中、小學(xué)校移交當(dāng)?shù)�，有的只接受部分教職員工，企業(yè)無(wú)法安置未被接受的教職員工，移交后費(fèi)用由礦山支付，3年過渡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本是依賴礦山的存在而設(shè)立的，學(xué)校移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)不起，列為貧困縣的財(cái)政也難以接受。
    處于偏僻山區(qū)的礦業(yè)企業(yè)擔(dān)心學(xué)校移交后，遷移出礦山所在地，職工子女不能就近上學(xué)，增加困難，將迫使企業(yè)再次辦學(xué)，勢(shì)必更加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
    若要順利完成礦企辦社會(huì)職能的移交，必須根據(jù)分離企業(yè)不同的辦社會(huì)職能采取不同辦法來解決分離后的經(jīng)費(fèi)問題，并制定相關(guān)扶持政策�？赏ㄟ^提高教育費(fèi)附加征收比例，全社會(huì)平等負(fù)擔(dān)，解決資金來源問題。
    將礦業(yè)企業(yè)自辦的中小學(xué)、礦區(qū)公安局、派出所分離出去，移交地方政府管理，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，不足部分中央、省級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付予以適當(dāng)補(bǔ)貼；對(duì)一些特殊困難地區(qū)，困難企業(yè)，根據(jù)每個(gè)企業(yè)辦教育負(fù)擔(dān)的大小進(jìn)行補(bǔ)貼，待條件成熟后再逐步移交。
    將供電、供水、供暖、房屋維修及物業(yè)管理等福利性機(jī)構(gòu)從礦山企業(yè)生產(chǎn)主體分離出去，使其由無(wú)償服務(wù)變?yōu)橛袃敺��?wù)，由單純?yōu)槠髽I(yè)服務(wù)，改為面向社會(huì)服務(wù)，成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
    將礦業(yè)企業(yè)現(xiàn)有的醫(yī)院、衛(wèi)生所、技工學(xué)校、職工大學(xué)等成人教育部門以及敬老院等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)成建制轉(zhuǎn)給地方政府管理，按市場(chǎng)需求進(jìn)行整合，成為獨(dú)立的事業(yè)單位法人或民辦非企業(yè)單位法人。啟動(dòng)時(shí)，經(jīng)費(fèi)不足部分由企業(yè)和市縣財(cái)政予以補(bǔ)貼，少數(shù)有困難的地區(qū)，可由省級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)貼。
    難題之五：如何解決接替資源危機(jī)
    我國(guó)近幾年來新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地急劇減少，后備接替資源儲(chǔ)量嚴(yán)重不足，目前全國(guó)面臨資源枯竭的礦山有440座，有色金屬66％的主力礦山進(jìn)入中晚期，已關(guān)閉和即將關(guān)閉的礦山有83座，到2010年預(yù)計(jì)還要關(guān)閉355座，占礦山總數(shù)46％，產(chǎn)能消失近5000萬(wàn)噸，占總產(chǎn)量的35％；冶金礦山有46座面臨資源枯竭，將喪失生產(chǎn)能力3600萬(wàn)噸；資源條件較好的煤礦，到2010年前彌補(bǔ)報(bào)廢礦井產(chǎn)能的經(jīng)查儲(chǔ)量缺口也高達(dá)300億噸。
    這次調(diào)查27座有色金屬礦業(yè)企業(yè)只有6家礦山現(xiàn)有資源比較豐富；8家礦山資源枯竭或接近枯竭，正在實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)或準(zhǔn)備關(guān)閉破產(chǎn)；13家礦山正在生產(chǎn)區(qū)中深部及周邊勘探，尋找接替資源。由于礦產(chǎn)勘查投入嚴(yán)重不足，地勘工作萎縮，致使采儲(chǔ)失調(diào)，造成后備資源緊張。主要原因，一是國(guó)家投入不足，二是商業(yè)性勘查市場(chǎng)沒有形成，三是投資環(huán)境差，難以吸引投資，后果十分嚴(yán)重。
    今后十年，資源枯竭礦業(yè)企業(yè)的關(guān)閉問題會(huì)更加突出。因而，建立礦山反哺機(jī)制，解決好資源枯竭企業(yè)的發(fā)展問題已迫在眉睫。
    第一，應(yīng)盡快制定資源枯竭礦業(yè)企業(yè)關(guān)閉的相應(yīng)法律、法規(guī)。資源枯竭礦業(yè)企業(yè)關(guān)閉是礦業(yè)生產(chǎn)規(guī)律所決定的，與生產(chǎn)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善的倒閉破產(chǎn)有本質(zhì)區(qū)別。“關(guān)閉”應(yīng)得到政府的援助，而“破產(chǎn)”要對(duì)經(jīng)營(yíng)不利者進(jìn)行處罰。目前的關(guān)閉破產(chǎn)政策混淆了加工工業(yè)與礦業(yè)的差異，用“破產(chǎn)”辦法來處理“關(guān)閉”問題對(duì)礦業(yè)企業(yè)不甚公平。
    第二，制定資源枯竭礦業(yè)企業(yè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)資源枯竭礦山的各種善后工作，減少社會(huì)動(dòng)蕩，爭(zhēng)取安置失業(yè)人員的時(shí)間。
    在制定資源枯竭礦山的轉(zhuǎn)產(chǎn)及人員安置規(guī)劃時(shí)，應(yīng)著重以下幾個(gè)方面：礦山進(jìn)入衰老期時(shí)，在盈虧平衡的前提下，要嚴(yán)格限產(chǎn)，盡量延長(zhǎng)礦山服務(wù)年限；鼓勵(lì)和支持職工自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)；對(duì)礦山下崗失業(yè)人員，凡從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)和自主創(chuàng)業(yè)的，建議一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行零稅費(fèi)的特殊政策；在老礦區(qū)周邊適時(shí)開工建設(shè)一些資源條件優(yōu)越、預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益較好的能力接續(xù)和人員安置型項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)易地轉(zhuǎn)產(chǎn)，降低老礦山關(guān)閉成本。
    第三，建立礦業(yè)企業(yè)反哺機(jī)制。一是從礦產(chǎn)品銷售收入中提取一定比例作為礦業(yè)企業(yè)反哺基金，以用作礦山閉坑前轉(zhuǎn)產(chǎn)和職工安置；二是將礦業(yè)企業(yè)所繳的所得稅按一定的比例留給�。▍^(qū)、市）財(cái)政，設(shè)立礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)基金專戶。解決老礦山、老礦城經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題。
    第四，建議出臺(tái)財(cái)政特別援助計(jì)劃，整治老礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。
    第五，深化改革，擴(kuò)大礦業(yè)對(duì)外開放力度。鼓勵(lì)和支持礦業(yè)企業(yè)到國(guó)外勘查，開采石油、優(yōu)質(zhì)鐵、錳、銅、鉻、鉀鹽等礦產(chǎn)，建立穩(wěn)定的國(guó)外供應(yīng)基地，取得合理的經(jīng)濟(jì)效益。
    進(jìn)一步改善國(guó)內(nèi)投資環(huán)境，吸引外商來華特別是到西部地區(qū)投資勘查、開采礦資源。鼓勵(lì)進(jìn)口初級(jí)礦產(chǎn)品出口深加工高附加值礦產(chǎn)品。加強(qiáng)對(duì)鎢、錫、銻、稀土、螢石、重晶石等我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)品出口總量控制，整頓進(jìn)出口秩序。
    同時(shí)，報(bào)告建議國(guó)家逐步放開礦業(yè)企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)，使我國(guó)礦業(yè)企業(yè)與國(guó)際市場(chǎng)接軌，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。