在美英等國將戰(zhàn)火推向伊拉克大地的背景下，作為替代石油進(jìn)口的重要能源品種天然氣受到了國人異乎尋常的關(guān)切，這也使得一些政協(xié)委員向十屆全國政協(xié)一次會議提交的兩份建議更具有了沉甸甸的分量，它們是《關(guān)于盡快建立我國天然氣監(jiān)管制度的建議》和《關(guān)于加快出臺〈中華人民共和國天然氣法〉的建議》。
目前，我國的天然氣行業(yè)正在從計劃經(jīng)濟(jì)下的小規(guī)模、地區(qū)性的發(fā)展模式，向市場經(jīng)濟(jì)條件下
的大規(guī)模、跨區(qū)域乃至跨國的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。但是在這一轉(zhuǎn)變過程中，業(yè)內(nèi)人士越來越意識到：下游市場正在成為整個天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中最為薄弱的環(huán)節(jié)，而市場定位、價格競爭、配套銜接、監(jiān)管實施正是下游市場發(fā)展的四大關(guān)節(jié)點。
市場定位
做過生意的人都知道，想要向市場投放一種產(chǎn)品，首先要做的第一件事情就是進(jìn)行市場調(diào)查，而在我國當(dāng)前的天然氣行業(yè)，大部分狀況卻與此相反，天然氣消費(fèi)一直靠的是政府在前面搖旗吶喊，實施的是以政府為主導(dǎo)的供應(yīng)推動戰(zhàn)略。由于實施過程中攙雜了過多的行政因素，天然氣開發(fā)商對自己真正的目標(biāo)用戶并不十分清楚。
從世界范圍來看，天然氣的應(yīng)用方向主要集中在發(fā)電、民用、工業(yè)燃料和化工等方面，其在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占的比例約為24％左右，不過這一比例在我國只有3％，并且在使用天然氣的企業(yè)當(dāng)中，又是以化肥和油氣田企業(yè)自用為主，只有1／3的天然氣被真正用作商業(yè)能源產(chǎn)品，也就是說，我國目前對天然氣作為商用燃料的有效需求十分有限。
雖然天然氣在民用和發(fā)電方面推進(jìn)得并不順利，但國際能源署（IEA）認(rèn)為將來尋找中國的天然氣需求，還是要從這兩大塊市場著手。對于民用天然氣市場，IEA認(rèn)為要逐步培育。同時IEA也指出，居民用氣有一個優(yōu)點，就是對價格波動的承受能力比較大，不像化肥企業(yè)那樣，天然氣價格跳一跳，立刻大叫“太高了！太高了！”
發(fā)電部門在將來也有可能成為天然氣的大買家，從世界范圍看，過去20年天然氣消費(fèi)增長的絕大部分來自于發(fā)電，國內(nèi)正在上馬的一些天然氣工程也將希望寄托在發(fā)電上。西氣東輸工程2010年供氣量中的43％將用于發(fā)電，廣東進(jìn)口LNG項目一期工程中的天然氣發(fā)電也占70％。
根據(jù)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點、國際經(jīng)驗和我國正在實施的幾大天然氣項目情況看。國內(nèi)天然氣的大規(guī)模發(fā)展不靠發(fā)電帶動，很難找出更有效的其他出路。國家計委能源研究所的楊青研究員如是說。國務(wù)院發(fā)展研究中心的呂薇博士也認(rèn)為，針對居民用氣日波動較大而規(guī)模不大的特點，天然氣行業(yè)要開發(fā)一些大的穩(wěn)定用戶，天然氣發(fā)電就是一條較好的途徑。
當(dāng)然，并不是所有的人都對天然氣發(fā)電投贊成票，國家計委能源研究所的宋武成教授就是一位。他認(rèn)為，天然氣是優(yōu)質(zhì)的能源和寶貴的化工原料，我國原本就缺乏，現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是民用，減輕環(huán)境污染。在解決了居民用氣以后，宋教授覺得天然氣應(yīng)用才能排到化工原料，而發(fā)電排在這之后才合理。
價格競爭
對于消費(fèi)者來說，總是希望買到物美價廉的產(chǎn)品，作為清潔能源的優(yōu)秀代表，天然氣的物美毋庸置疑，但是一度被稱為“富貴氣”的天然氣，價格卻成為影響發(fā)展速度的敏感因素。
現(xiàn)在西氣東輸工程和廣東LNG項目正在如火如荼地展開，但已有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心如果電力市場不落實，將會使項目的經(jīng)濟(jì)性受到很大影響，甚至于無法達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。原因就是電力用戶普遍反映到長江三角洲的氣價偏高，再加上近年來燃煤機(jī)組和脫硫設(shè)備造價的大幅度下降，使得煤電的成本又下降了一塊，此漲彼消，更對天然氣電廠的競爭力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
不過楊青也指出，在目前電價機(jī)制和環(huán)保政策下，煤電雖較氣電有優(yōu)勢，但是并未考慮氣電對電網(wǎng)的特殊作用和社會效益，比如環(huán)境方面。他算了這樣一筆賬：一個60萬千瓦的燃煤機(jī)組，每年大約排放1.5萬噸二氧化硫、0.7萬噸氮氧化物和200噸二氧化碳，而氣電產(chǎn)生的二氧化碳僅為煤電的42％，氮氧化物僅為20％，且不產(chǎn)生二氧化硫與粉塵。如果按目前每公斤二氧化硫0.20元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這一燃煤機(jī)組每年只需承擔(dān)300萬元的二氧化硫排污費(fèi)用，對電價的影響僅為0.001分／千瓦·時，幾乎微乎其微。
除了煤電的強(qiáng)力競爭以外，現(xiàn)在剛剛推行的電力體制改革也給天然氣發(fā)電出了不少難題。我國現(xiàn)在推行的電力體制改革，打破了過去電廠與電網(wǎng)簽訂長期合同的方式，轉(zhuǎn)而向“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的方向發(fā)展，這使得電廠的“下游”——電網(wǎng)有了更多自主選擇的機(jī)會。
但是天然氣行業(yè)具有高投資、高風(fēng)險的特點，根據(jù)國際慣例，開發(fā)商一般要求下游用戶與自己簽訂年限較長的“照付不議”合同，也就是說，不管下游用戶用了多少天然氣，都要按合同約定的數(shù)量付款，反之，如果上游開發(fā)商達(dá)不到合同約定的天然氣供應(yīng)量，也要給予下游用戶一定的補(bǔ)償。
在這種情況下，電廠就要開始琢磨了：如果簽了“照付不議”合同，就等于在很長時間內(nèi)給自己戴了一道“金箍咒”，上游的供氣商對自身的風(fēng)險倒是“有數(shù)”了，但是自己對下游電網(wǎng)的風(fēng)險卻“沒有數(shù)”了。在無法看清風(fēng)險的情況下，電廠為穩(wěn)妥起見，往往不敢與天然氣開發(fā)商簽訂“照付不議”合同，這樣天然氣下游市場開發(fā)就與電力體制改革形成了一對矛盾。
怎樣提高氣電對煤電的競爭力？發(fā)達(dá)國家的通常做法是征收綠色環(huán)保稅、排碳稅等，在我國，要對剛剛走出虧損陰影的煤炭行業(yè)征收此類款項顯然不合時宜，呂薇認(rèn)為，既然難以對使用煤炭征稅，不妨進(jìn)行逆向思維，對使用天然氣替代污染能源的大用戶給予一些稅費(fèi)優(yōu)惠政策，提升天然氣的競爭力————事實上，目前天然氣的增值稅是13％，已經(jīng)低于其他行業(yè)的17％。但是，對某些用途來說，還不足以與其他能源競爭。
楊青也指出，既然由上游到下游的成本加價法不被下游電網(wǎng)所接受，并且有“計劃”之嫌，不妨用市場化的方法倒推一下，假設(shè)電力市場已經(jīng)成熟，測算出此時電力市場能夠接受的電價，然后再倒推到電廠，電廠再根據(jù)這一價格測算出可以接受的天然氣價格，反饋給天然氣下游市場。
在這種市場化的倒推下，反饋給天然氣下游市場的就是一個市場可以接受的天然氣價格，如果這一價格低于天然氣供應(yīng)商的成本，那么天然氣供應(yīng)商要做的就只有一件事：降低成本，否則即使開發(fā)出來天然氣，也會受到市場的冷落。
上面的這種倒推只是一種理想化的情況，在當(dāng)前電力市場競價上網(wǎng)機(jī)制尚未成熟、天然氣發(fā)電尚未形成規(guī)模的時期，楊青建議，可以允許天然氣電廠以電網(wǎng)可接受的上網(wǎng)電價，按長期購電協(xié)議的方式進(jìn)入電網(wǎng)，減少天然氣“照付不議”合同對天然氣電廠的風(fēng)險，這樣不僅避免了行政干預(yù)，也不會對電力體制改革和電網(wǎng)形成大的影響。
配套銜接
下游配套是很多天然氣市場開拓者的心病。從我國以往的經(jīng)歷來看，往往是上中游風(fēng)生水起，而下游配套卻是一潭死水，陜京線的建設(shè)就有過這樣的教訓(xùn)。
1997年9月15日，當(dāng)時的中國石油天然氣總公司如約把天然氣送到了北京的衙門口站，京城的大小媒體都用“福氣”來形容市民激動的心情，但此時北京的門站還未建好，一直到當(dāng)年的11月18日，北京市民才用上了遠(yuǎn)道而來的天然氣。1996年，中國海油建成了鶯歌海崖13—1氣田向香港供氣的900多千米的輸氣管道，計劃每年給香港供氣29億立方米，但是同樣由于下游配套工程進(jìn)展緩慢，在很長時間里，千里迢迢送達(dá)香港的天然氣只能放空燒掉。
看來，整個天然氣產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)環(huán)相扣，哪一個環(huán)節(jié)“掉鏈子”都不行。
“這些教訓(xùn)告訴我們，在開發(fā)上游的時候，就得開始建設(shè)下游的設(shè)施。要不然管道修了、天然氣通了也沒用�！眳无辈┦糠磸�(fù)強(qiáng)調(diào)城市配套和市場開發(fā)的緊迫性。
有意思的是，6年前是中國石油天然氣總公司擔(dān)心北京市沒有足夠大的市場，6年后，事情就差點倒了個個兒。由于申奧成功和治理大氣污染的帶動，北京市的用氣量猛增，反倒擔(dān)心起陜京線的天然氣不夠用，中國石油又修了條陜京復(fù)線，當(dāng)然這條線就不單單只供北京了。
反過來，如果下游市場和城市配套開發(fā)得過快，上游資源跟不上，下游再好的配套設(shè)施也是“巧婦難為無米之炊”，直接“歇菜”。2002年冬天，由于來自中原油田的天然氣氣量不足，這個冬天對山東德州、濟(jì)南等市的居民來說，顯得格外“寒冷”，他們打不著煤氣灶做飯，用天然氣燒的暖氣也沒有絲毫的暖意……
天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上每個環(huán)節(jié)的投資額都十分巨大，動輒以億元計。這么大的投資，對一些財力并不雄厚的政府來說，還真得好好掂量掂量，除了城市配套投資額巨大以外，楊青認(rèn)為，我國的城市燃?xì)馐聵I(yè)還存在另外一些問題：一是部分城市燃?xì)馐聵I(yè)過度依賴不可靠的增容費(fèi)和政府補(bǔ)貼。二是一些城市燃?xì)夤具B年虧損，隨著增容費(fèi)和政府補(bǔ)貼的取消，融資能力存在問題。三是城市燃?xì)馐聵I(yè)管理體制很大程度上仍然沿用了計劃經(jīng)濟(jì)下的公用事業(yè)管理模式，缺乏激勵機(jī)制和鼓勵投資機(jī)制。
在國外，國外一般像加油站采取特許經(jīng)營一樣，對燃?xì)馐聵I(yè)也進(jìn)行特許經(jīng)營。這種模式主要體現(xiàn)了以下原則：專營原則，即在某時間和空間內(nèi)，有一家公司專營燃?xì)馓囟I(yè)務(wù)；合理利潤原則，防止暴利，培育和發(fā)展燃?xì)馐袌�；鼓勵投資原則，降低建設(shè)和經(jīng)營風(fēng)險，促進(jìn)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)；適度競爭原則，即主要在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域逐步引入適度競爭，比如在城市燃?xì)夤就ㄟ^招標(biāo)選擇國內(nèi)外的合作伙伴。
在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域逐步引入適度競爭方面，我國的政策已經(jīng)有了一些松動，在境外研究了好幾年境內(nèi)市場的華焱十燃?xì)狻⒅腥A煤氣、海峽集團(tuán)、新奧燃?xì)獾燃娂娺M(jìn)入大陸投資。
加強(qiáng)監(jiān)管
吸引投資，特別是吸引國外資本和先進(jìn)技術(shù)是促進(jìn)天然氣行業(yè)發(fā)展的重要因素。但由于我們沒有一個公開、穩(wěn)定、透明的行業(yè)監(jiān)管體系和相應(yīng)的法律規(guī)制框架，僅靠傳統(tǒng)的管理模式和政府的政策指導(dǎo)，其中的不確定性使投資者難以確定投資預(yù)期，并很難保障投資者的利益，增加了投資風(fēng)險；而另一方面，在具體項目的談判中我們又缺乏明確的、長遠(yuǎn)的政策框架，商業(yè)條件的確定沒有合理而統(tǒng)一的原則。用國務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所宦國渝研究員的話來講，“建立成熟的天然氣下游監(jiān)管制度及相應(yīng)的法律體系已經(jīng)迫在眉睫！”
1999年，為配合中國石油天然氣股份有限公司、中國石油化工股份有限公司和中國海洋石油總公司即將在海外上市的要求，國務(wù)院體改辦與世界銀行的專家共同擬訂了《中國石油天然氣行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管框架研究》的研究課題，在中國第一次提出了天然氣監(jiān)管的概念。
據(jù)宦國渝介紹，嚴(yán)格來講，天然氣監(jiān)管應(yīng)該分為三個方面：技術(shù)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、對礦產(chǎn)資源的監(jiān)管。其中，資源的監(jiān)管是國家主權(quán)的體現(xiàn)；技術(shù)監(jiān)管主要是針對安全、質(zhì)量等方面的，其目的是為了保障公眾在安全、環(huán)境、健康等方面的利益；而經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主要是針對行業(yè)的自然壟斷領(lǐng)域，具體到天然氣行業(yè)，是指長距離運(yùn)輸和城市配氣系統(tǒng)，其監(jiān)管的主要方面是價格和準(zhǔn)入。目前，我國對于壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管還處于起步階段，對于價格監(jiān)管，國家計委雖有所涉及，但與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管還存在很大差距。
宦國渝說：“天然氣行業(yè)是網(wǎng)絡(luò)依賴型行業(yè)，天然氣市場的發(fā)育依賴于輸配系統(tǒng)的形成和健全。因此，上下游之間必須形成一個利益均沾的機(jī)制，如果上游不考慮下游的利益，下游就不能形成健全的市場，那么管道就等于形同虛設(shè)，投入的資本必然付之東流。反之，如果下游不考慮上游的利益，氣源的供應(yīng)也會因投資者無利可圖而萎縮，同樣也會影響下游的利益。所以一句話，天然氣市場是一個一榮俱榮、一損俱損的整體！”
前不久，中國石油、中國石化和中海油在山東市場上演練了一次爭奪戰(zhàn)。中國石油通過滄州到淄博的管線已經(jīng)把市場競爭的戰(zhàn)火燒到了中國石化的地盤上，同時，中海油對山東市場也是虎視眈眈。不過有專家指出，現(xiàn)有的市場規(guī)模并不需要建設(shè)兩條管道，如果中國石油和中國石化為運(yùn)輸各自的天然氣都各自建設(shè)自己的管道，顯然是在浪費(fèi)資源。但如果只有一條管道，則中國石油參與山東市場的戰(zhàn)略必然受到遏制，長遠(yuǎn)來說，也不利于建立競爭性的天然氣市場。如果有一個監(jiān)管部門對這一市場進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，制定一個非管道擁有者的準(zhǔn)入規(guī)則，就可以在有效避免重復(fù)建設(shè)的同時，促進(jìn)市場的競爭，并從而促進(jìn)市場的發(fā)育。
要解決好監(jiān)管問題，首先要明確到底應(yīng)該由誰來監(jiān)管，我國目前對天然氣實施監(jiān)管的部門不是沒有，從某種意義上來說，而是管的部門太多，不僅與計委、經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部相關(guān)，甚至上游企業(yè)也參與標(biāo)準(zhǔn)制定。這很容易造成政出多門，職能分散。只有把監(jiān)管權(quán)利集中于一個部門，才可以專業(yè)而具體的處理問題。同時，我國目前除了《石油天然氣管道安全保護(hù)條例》和建設(shè)部頒布的《城市燃?xì)夤芾磙k法》以及各地方政府根據(jù)《辦法》制定的有關(guān)地方法規(guī)以外，再沒有任何針對天然氣產(chǎn)業(yè)的具體經(jīng)濟(jì)法規(guī)，監(jiān)管實際上處于一種無法可依的混亂狀態(tài)。
其次，天然氣行業(yè)應(yīng)該擁有自己專門的法律，如果現(xiàn)在還不到制定的時機(jī)，起碼也應(yīng)有一個監(jiān)管條例。在國外，鑒于投資管道的風(fēng)險很大，政府為了吸引更多的投資者，允許投資企業(yè)擁有一個緩沖期，在建成管道的若干年內(nèi)禁止第三方進(jìn)入，但對這一時間段有嚴(yán)格的限定，過了期限就必須開放管道。
這一領(lǐng)域我國目前尚未觸及。根據(jù)國外的成功經(jīng)驗，必須把上游開采與管道運(yùn)營分開，天然氣上下游企業(yè)相對獨(dú)立，才能有效避免上下游一體化造成的用戶接受也得接受、不接受也要接受的非市場化壟斷。上下游分開以后，天然氣成本就變得相對透明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就能據(jù)此制定一個合理的價格。隨著市場逐漸成熟，大用戶的標(biāo)準(zhǔn)也逐漸降低，市場的開放程度也就逐步加大。不過在一個區(qū)域內(nèi)的管道壟斷是自然形成的，在這種情況下就必須對它的運(yùn)輸費(fèi)率進(jìn)行監(jiān)管。
天然氣市場開發(fā)需要系統(tǒng)性地投入時間、技術(shù)、資金，還有不懈的努力。為了達(dá)到天然氣市場的市場化，美國用了100年，歐洲用了50年，我國要在相對較差的資源條件下完成這一歷史使命，的確需要我們付出幾倍的努力。
