不久前，在我國著名煤都山西省大同市召開的2003年全國煤炭市場形勢分析與預(yù)測高層論壇大會上，參加高層論壇的國內(nèi)煤炭企業(yè)老總和專家學(xué)者們再一次發(fā)出“煤炭行業(yè)稅費負(fù)擔(dān)過高，國家能否適時調(diào)整相關(guān)稅費政策”的呼吁。
    1994年稅制改革時，我國實行的是以增值稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，這一新稅制將產(chǎn)品稅改為增值稅，使煤炭企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)相對增加，當(dāng)年全國范圍內(nèi)的煤炭企業(yè)的實際平均稅 負(fù) 比1993年一下子陡漲了5.57個百分點。如今快十年了，煤炭企業(yè)稅負(fù)不輕的現(xiàn)狀不僅未被改變，而且有加重趨勢。
    平均稅收負(fù)擔(dān)增加6.28個百分點
    記者在調(diào)查中獲悉，由于煤炭產(chǎn)品屬于自然賦存的礦產(chǎn)資源，沒有原材料購進(jìn)，其輔助材料(主要包括采煤用電費用)，稅改前在產(chǎn)品成本中僅占15％，稅改后煤炭產(chǎn)品(因沒有原材料購進(jìn))的進(jìn)項稅抵扣相對較少，造成煤炭行業(yè)稅負(fù)明顯大于其他行業(yè)，成為工業(yè)領(lǐng)域稅負(fù)最高的行業(yè)。除此之外，煤炭資源稅和資源補(bǔ)償費雙重征收，再加征鐵路建 設(shè)基金，長期積累的稅費重疊等問題，更進(jìn)一步使煤炭行業(yè)的經(jīng)營舉步維艱。
    近年來，隨著煤炭市場好轉(zhuǎn)，煤炭銷量增加，煤價呈恢復(fù)性增長趨勢，煤炭企業(yè)銷售收入增加，增值稅負(fù)擔(dān)也隨之大幅增加。據(jù)國家統(tǒng)計局提供的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，如果按行業(yè)劃分，2002年增值稅負(fù)擔(dān)下降的有化學(xué)工業(yè)、鋼鐵工業(yè)和電力工業(yè)；上升幅度不大的有紡織業(yè)和普通機(jī)械加工業(yè)；2002年，國有及國有控股煤炭采選業(yè)的實際增值稅平均綜合稅負(fù)(即平均稅負(fù)，以下同)為9.98％，比1993年增長了6.28個百分點，說明2002年又比199 4年～2001年平均增值稅稅負(fù)增加了0.42個百分點，9年增幅達(dá)169.23％。
    另據(jù)國家煤炭工業(yè)局等有關(guān)部門對原屬中央管轄的全國54家大型國家統(tǒng)配煤炭企業(yè)調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1994 年～2002年9年間，增值稅平均綜合稅率為9.31％，2002年與1993年相比，產(chǎn)品綜合稅率增加了5.85 個百分點，增幅為167％。9年間，全國54家大型國家統(tǒng)配煤炭企業(yè)，如剔出經(jīng)濟(jì)增長因素后同口徑計算，比199 3年多繳增值稅(包括煤炭資源稅和資源補(bǔ)償費雙重征收，再加上征收的鐵路建設(shè)基金)及附加260多億元。
    記者手中掌握的一份相關(guān)信息還表明，世界上大多數(shù)國家都把采礦業(yè)作為一個獨立產(chǎn)業(yè)來對待，對煤礦發(fā)展實行保護(hù)性的稅收政策，稅費種類比較少，除了所得稅以外，有的還采取征收開采權(quán)利金(或稱采礦稅)、礦產(chǎn)地租金，并且所得稅征稅基礎(chǔ)低于其他一般工業(yè)。在對礦業(yè)征收所得稅時，多給礦業(yè)企業(yè)特殊的優(yōu)惠政策，收稅標(biāo)的只占生產(chǎn)現(xiàn)金流量的10％～40％。在聯(lián)合國制定的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類中，煤礦被列為直接從事自然資源開發(fā)利用的初次產(chǎn)業(yè)。該標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類中，屬于初次產(chǎn)業(yè)的有10種，其中笫一位是農(nóng)業(yè)，第二位即為礦產(chǎn)采掘業(yè)。
    再如，美國政府對其國內(nèi)礦山企業(yè)征收所得稅，實行與各行業(yè)相同的稅率，但按計稅收入的46％計算應(yīng)付稅金，作各項扣除后，實際平均綜合稅率只相當(dāng)于3.6％左右。
    有業(yè)內(nèi)專家指出，在我國，煤炭業(yè)無論在國家產(chǎn)業(yè)分類上還是在行政管理上，都未作為獨立產(chǎn)業(yè)，而是將其歸類于第二產(chǎn)業(yè)，在管理實踐上與加工制造業(yè)類比。1994年全國實施新稅制后，礦業(yè)企業(yè)稅費又大幅增加。由于我國煤礦歷史包袱和社會負(fù)擔(dān)沉重，再加上稅費負(fù)擔(dān)，大多數(shù)企業(yè)處于虧損或微利狀況，生產(chǎn)經(jīng)營十分困難。
    煤炭行業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)為何過重
    在調(diào)查采訪過程中，業(yè)內(nèi)專家告知記者，當(dāng)前煤炭行業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)過重的原因主要有三方面：
    一是增值稅抵扣項目少。在增值稅的設(shè)計方案中，煤炭作為資源性行業(yè)的特點沒有被充分反映出來，把企業(yè)購建的生產(chǎn)用固定資產(chǎn)和生產(chǎn)性專項工程支出中的材料、電力等費用，視為擴(kuò)大再生產(chǎn)范圍，排除在進(jìn)項稅的抵扣范圍之外。
    二是煤炭生產(chǎn)中可以抵扣的外購材料、電力費用，在成本中比重很低。
    三是1994年的增值稅稅制擴(kuò)大了計稅基數(shù)。稅改前，企業(yè)內(nèi)部相互提供產(chǎn)品或勞務(wù)不計稅，稅改后全部視為銷售計征增值稅。另外，煤炭增值稅征收受產(chǎn)品銷售收入和購進(jìn)原料可以抵扣增值稅額變動的影響，而1994年確定的煤炭增值稅返還政策是(基數(shù))定額返還。這樣，2001 年以來，煤炭企業(yè)產(chǎn)品銷量增加和煤炭價格上漲部分，沒有享受到增值稅返還政策優(yōu)惠。這也是近年來國有及國有控股煤炭采選企業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重的主要原因。
    一些國有大型煤礦企業(yè)的老總認(rèn)為，所得稅返還不落實，煤炭資源稅和資源補(bǔ)償費雙重征收，鐵路建設(shè)基金負(fù)擔(dān)重，也是煤炭企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重的另一個重要原因。
    一位大型煤礦企業(yè)的老總在分析時說，近年來，很多煤炭企業(yè)積極推行現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)行公司制改革。然而，煤炭企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組、主輔分離后，所得稅不能統(tǒng)一匯算繳納，給企業(yè)造成了新的稅收負(fù)擔(dān)。一方面，股份制企業(yè)利潤增加要增繳所得稅，而同時存續(xù)的企業(yè)虧損卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償；另一方面，存續(xù)企業(yè)向股份公司提供勞務(wù)，要繳納營業(yè)稅，進(jìn)項稅卻不能抵扣。
    記者在調(diào)查采訪中了解到，為保護(hù)和促進(jìn)煤炭資源的開發(fā)利用，目前我國實行資源稅和資源補(bǔ)償費雙重征收政策。而實際情況是，這種稅收政策并沒有真正起到保護(hù)和促進(jìn)的作用，資源稅調(diào)整資源級差效益的作用也很有限，但卻給很多生產(chǎn)經(jīng)營困難的煤炭企業(yè)增加了負(fù)擔(dān)。從1991 年起，國家又決定開征鐵路建設(shè)基金，十多年來征收標(biāo)準(zhǔn)先后經(jīng)過四次上調(diào)，目前已由最初的0.002元／噸公里增加到0.033元／噸公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，2002年國內(nèi)煤炭企業(yè)通過鐵路運送煤炭累計8.2億噸，按照 2001年平均運距558公里匡算，貨物周轉(zhuǎn)量是44112億噸公里，扣除國家為鼓勵煤炭出口的四條鐵路免征的鐵路建設(shè)基金外，2002年煤炭企業(yè)僅支付鐵路建設(shè)基金一項費用就高達(dá)140多億元。
    就在煤炭企業(yè)承受著沉重的稅費負(fù)擔(dān)的同時，煤炭工業(yè)自身發(fā)展捉襟見肘。如產(chǎn)煤大省山西的一家特大型煤炭企業(yè)，現(xiàn)在的利潤與現(xiàn)行稅費的比例相差懸殊。2000年，企業(yè)實現(xiàn)稅金3.5億元，利潤在補(bǔ)貼后僅達(dá)到1700多萬元；2001年，稅金突破了4.3億元，而利潤在補(bǔ)貼后僅為 2000多萬元；到2002年，稅金達(dá)到5.2億元，實現(xiàn)利潤2500多萬元。可以看出，這家特大型煤炭企業(yè)，每年上繳的稅金都相當(dāng)于利潤額的20倍還多，而且稅費還在逐年增長，但企業(yè)利潤的增長卻受到極大限制，致使煤炭企業(yè)發(fā)展后勁明顯不足，安全、生產(chǎn)、生活的欠賬較多。當(dāng)前， 因為資金困難，全國范圍內(nèi)的煤炭勘探勘察嚴(yán)重滯后，將對今后煤炭的開發(fā)和供給形成障礙；煤炭企業(yè)調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也因為實力弱、積累不足、資金來源少而發(fā)展緩慢；煤礦工作苦臟累險，勞動強(qiáng)度高，煤炭職工工資收入水平卻是最低的，其工資收入總水平在全國工業(yè)行業(yè)中排倒數(shù)第一。
    煤炭業(yè)發(fā)展離不開稅收的支持
    全國煤炭市場形勢分析與預(yù)測高層論壇大會提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明， 2002年，煤炭行業(yè)實現(xiàn)了整體扭虧為盈，但是全行業(yè)仍然十分困難。國有重點煤礦補(bǔ)貼前整體仍然虧損，虧損面在60％以上。煤炭行業(yè)稅費負(fù)擔(dān)過重，是造成全行業(yè)困難的一個重要原因。
    “煤炭稅費負(fù)擔(dān)是該減一減了”，如何降低煤炭行業(yè)的整體稅費負(fù)擔(dān)被認(rèn)為是當(dāng)務(wù)之急。對此，專家學(xué)者和煤炭企業(yè)老總十分中肯地提出了我國近期和中遠(yuǎn)期煤炭工業(yè)稅收政策調(diào)整建議。記者將其歸納為四個方面：
    首先應(yīng)該改革和完善增值稅制，包括調(diào)整增值稅政策，著重調(diào)整對煤炭產(chǎn)業(yè)課稅的價值取向，盡快實行增值稅轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大和放寬進(jìn)項稅抵扣范圍，繼續(xù)實行退稅制度。擴(kuò)大煤炭產(chǎn)品增值稅進(jìn)項稅抵扣范圍，將煤炭企業(yè)購置固定資產(chǎn)、煤礦生產(chǎn)的特殊用料、企業(yè)內(nèi)部相互提供產(chǎn)品的增值稅和營業(yè)稅等，納入進(jìn)項稅抵扣范圍。
    其二，在今后煤炭稅收政策的傾向性選擇上應(yīng)貫徹低稅負(fù)的原則，即在不降低稅率的前提下，實行退稅制度，同時取消稅外收費或?qū)嵭匈M改稅。煤炭企業(yè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)不應(yīng)高于3.35％，總稅負(fù)不應(yīng)高于4.5％。
    其三，完善和修改資源稅，改革煤炭資源稅費的征收辦法，按照煤炭資源條件和開采回收率，核定資源稅率，取消資源補(bǔ)償費。建立煤炭地質(zhì)勘探專項資金，先由國家財政墊付，以出讓采礦權(quán)的收入進(jìn)行彌補(bǔ)，逐步形成滾動使用機(jī)制。
    其四，應(yīng)落實煤礦綜合利用產(chǎn)品減免稅政策，取消對煤炭企業(yè)征收的鐵路建設(shè)基金，包括電力建設(shè)基金和港口建設(shè)費。
    在上述中遠(yuǎn)期建議的基礎(chǔ)上，有些專家學(xué)者還針對煤炭業(yè)提出了六項具有一定操作性的具體調(diào)整建議。
    一是對煤炭企業(yè)比1993年稅改前新增加的增值稅額，按實際增加額采取“先征后退”或“即征即退”的辦法，返還煤炭企業(yè)。這也符合1994 年國務(wù)院確定的“既要建立新的增值稅機(jī)制，又要照顧煤炭行業(yè)的實際困難，不增加國有煤炭企業(yè)的稅負(fù)水平，保持3.35％的稅負(fù)”的原則。
    二是將煤炭企業(yè)作為下一步增值稅改革試點行業(yè)，在繼續(xù)保留由中央財政每年增值稅返還政策的基礎(chǔ)上，比照對石油企業(yè)的做法，允許煤炭企業(yè)購建生產(chǎn)用固定資產(chǎn)和礦井水平延深、開拓等井巷工程外購材料、電力等支出，按照1 7％的比例作為增值稅進(jìn)項稅進(jìn)行抵扣。
    三是允許煤炭企業(yè)從農(nóng)民手中購進(jìn)的煤礦特殊用料，如井下用充填沙、石子等，視同農(nóng)副產(chǎn)品購進(jìn)按13％的進(jìn)項稅抵扣。保留對煤炭企業(yè)內(nèi)部自產(chǎn)自用產(chǎn)品不計稅政策，允許煤炭企業(yè)對辦社會投入中所購商品和勞務(wù)扣稅，使用本企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品不計稅。
    四是完善資源稅，取消資源補(bǔ)償費。改變目前對煤炭資源重復(fù)征收稅費的做法，重新對資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價，確定價值，綜合考慮資源回采率，調(diào)整煤礦稅額幅度，從量定額征收。
    五是要繼續(xù)實行煤炭企業(yè)所得稅返還政策，調(diào)整煤炭企業(yè)所得稅稅前扣除和折舊政策。解決煤炭企業(yè)組建股份制公司實現(xiàn)利潤增繳所得稅，而存續(xù)企業(yè)虧損得不到補(bǔ)償?shù)膯栴}。明確債轉(zhuǎn)股企業(yè)按股份計算的屬于國家資產(chǎn)管理公司所得稅，上繳后返還煤炭企業(yè)的渠道和具體政策。合理界定煤炭企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅的計稅土地面積。同時對仍承擔(dān)辦教育 職能的煤炭企業(yè)繳納的教育費附加，實行返還或差額返還等。