1 存在的問題

　　煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制是指影響煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)活動的各種保障因素和相互聯(lián)系、相互制約，從而發(fā)揮煤礦安全生產(chǎn)保障功能的運行機制。它是一種多因素、多環(huán)節(jié)、動態(tài)、復雜的運行系統(tǒng)。要從根本上扭轉煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的被動局面，不僅要重視安全技術和裝備的研究與開發(fā)，更重要的是還要在安全生產(chǎn)保障上進行研究。近年來，國家先后頒布實施了《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，改革和調整了安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理體制，又通過《關于進一步加強安全工作的決定》明確了安全許可證制度，提高了煤炭行業(yè)準入標準，明確提出建立安全生產(chǎn)控制指標體系，并提出以經(jīng)濟政策促進安全生產(chǎn)。特別是在2004年6月召開的“中國責任保險發(fā)論壇”上提出了保險業(yè)應該與煤炭安全生產(chǎn)工作相結合，實現(xiàn)良性互動共同發(fā)展。但是，如何發(fā)揮政府、保險業(yè)和煤炭行業(yè)三者的作用，保障煤炭企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的安全運行，實現(xiàn)政府、保險業(yè)、煤炭行業(yè)與煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)系統(tǒng)性、制約性和互動性的有效結合，是值得深入探討的問題。

　　煤炭行業(yè)傳統(tǒng)的體制是“國家監(jiān)察，行業(yè)管理，企業(yè)負責，群眾監(jiān)督”這樣一種以企業(yè)為主、行業(yè)管理為輔的安全生產(chǎn)保障模式。在這種模式下，目前暴露出很多不足之處：

　　1）從實踐上來看，安全評價不是煤炭企業(yè)的自覺行為，而是在一定法律法規(guī)的約束之下必須進行的工作，因此，煤炭企業(yè)很容易將安全評價簡單地理解為“辦安全許可證”，評價完成取得安全許可證之后就放松了對安全生產(chǎn)的持續(xù)改進。

　　2）煤炭企業(yè)在取得安全許可證之后，有可能失去對安全投入的關注。我國在2000年就成立了國家煤礦安全監(jiān)察局，2000年11月國務院通過了《中華人民共和國煤礦安全監(jiān)察條例》，幾年來，安全監(jiān)察局的監(jiān)察力度逐漸提高，但沒有真正與煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)系統(tǒng)中的保障功能有機地結合起來，對煤炭企業(yè)的安全系統(tǒng)進行優(yōu)化。

　　3）煤炭企業(yè)在安全事故發(fā)生之前，由于缺乏安全評價和安全監(jiān)察的實質性制約作用，企業(yè)看不出安全投入的產(chǎn)出效果，因此，煤炭企業(yè)的安全投資普遍較少，增加了安全事故發(fā)生的隱患。

　　4）煤炭企業(yè)基本上被從社會保險統(tǒng)籌制度中排除出來，在發(fā)生工傷事故時，只能由企業(yè)按規(guī)定賠償支付，賠償數(shù)額非常少；而且目前的煤炭企業(yè)還沒有意識到商業(yè)保險的重要性，或是不愿承擔保險費支出成本，每次安全事故發(fā)生后，國家出于安定民心，大部分是由國家出面給予的，從而使煤炭企業(yè)失去了投資的積極性。

　　5）國有重點、國有地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦中安全投入、安全狀況差別甚大，但國家的稅收和噸煤安全費用提取費率卻一樣，沒有調節(jié)和浮動，嚴重挫傷了企業(yè)對安全投入的積極性。

　　6）煤炭企業(yè)（除私人企業(yè)外）法人均實行任命和聘任制，導致企業(yè)法人在其任期內(nèi)安全投入少，并存在僥幸心理。

　　總之，上述各個方面均對煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)帶來不利影響，而且最重要的是，目前所采取的各種安全治理手段和措施并沒有形成一個系統(tǒng)性和實質上的制約性，沒有真正建立起一個充分發(fā)揮制約和促進作用的安全保障機制，沒有真正改善和優(yōu)化煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)系統(tǒng)。

　　2 建立多方制約性的煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制

　　煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制的構成涉及很多方面，如有關煤礦安全生產(chǎn)與管理的各種法律法規(guī)制度，煤礦安全評價方法，商業(yè)保險、工傷保險費率的制定依據(jù)，安全監(jiān)察體系與制度，煤炭企業(yè)自身的安全管理體制等等。

　　煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制的建立是將某些法律法規(guī)政策、方法、策略和手段等根據(jù)企業(yè)整體安全的需要，有機地聯(lián)系起來，把煤炭企業(yè)的生產(chǎn)活動有效地組織起來，應用定量分析和定性分析相結合的方法和計算機仿真技術，對煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的保障機制進行分析、規(guī)劃、設計、調整和動態(tài)優(yōu)化，從而達到最優(yōu)目的，以便充分發(fā)揮人力、物力和財力的潛力，通過各種有效的措施，使煤炭企業(yè)安全系統(tǒng)中的各種關系協(xié)調配合，以最終實現(xiàn)煤炭企業(yè)整個安全系統(tǒng)的綜合優(yōu)化。在這種思路下，煤炭企業(yè)安全保障機制的核心是煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)，除了煤炭企業(yè)自身的管理行為發(fā)揮作用外，還應通過政府、保險公司和煤炭行業(yè)協(xié)會等外部因素影響煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)行為，以實現(xiàn)煤炭企業(yè)安全系統(tǒng)的動態(tài)整體優(yōu)化。而政府、保險公司和煤炭行業(yè)協(xié)會對煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)發(fā)揮作用的側重點各不相同。

　　2.1 政府進行安全評價，確定煤炭企業(yè)的安全級別

　　政府（如國家煤礦安全監(jiān)察局）主要是按照《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)的要求，委托安全評價中介機構對煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)和管理狀況進行分級評價，定出安全級別，政府部門進行核查后對煤炭企業(yè)安全狀況給予定級，發(fā)放安全許可證。煤礦安全監(jiān)察部門還要對已取得安全許可證和已評定級別的企業(yè)進行定期檢查和確定事故發(fā)生后的責任，并決定是否降低或取消安全許可證。煤炭企業(yè)為了取得安全許可證，得到比較理想的安全級別，就會按照評價指標的要求進行安全工程建設、安全設施和安全設備、儀器儀表的投入，確定了煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的物質保障基礎，即“硬件基礎”。使得煤炭企業(yè)增加了安全投資的積極性，奠定了安全生產(chǎn)的基本物質基礎，也確定了煤炭企業(yè)安全的投入和成本水平。因此，煤炭企業(yè)就要權衡安全投入與安全成本，這兩者之間的合理比例要使安全系統(tǒng)處于一種最優(yōu)狀態(tài)。

　　2.2 強制煤炭企業(yè)進行商業(yè)保險，并實行浮動費率制

　　政府以強制性政策，委托商業(yè)保險公司利用商業(yè)保險運行機制，根據(jù)政府部門所確定的煤炭企業(yè)安全級別，采取浮動費率的形式收取保險費，作為煤炭行業(yè)的準入條件之一。安全級別高的企業(yè)，保險費率低；安全級別低的企業(yè)，保險費率高；如果發(fā)生安全事故，商業(yè)保險公司要按一定的標準進行賠付。煤炭企業(yè)的安全級別，決定了煤炭企業(yè)商業(yè)保險費的負擔程度，也確定了煤炭企業(yè)安全成本水平。通過研究商業(yè)保險費率與企業(yè)安全狀況之間的關系，以及差別保險費率對煤炭企業(yè)的促進作用，從而使得煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制的作用能充分發(fā)揮。

　　2.3 成立煤炭同業(yè)工傷保險基金會

　　煤炭行業(yè)協(xié)會主要是通過國家所賦予法律效力的政策，成立同業(yè)工傷保險基金會，所有煤炭企業(yè)要按一定的標準提取安全基金，交給煤炭同業(yè)工傷保險基金會，形成同業(yè)工傷保險基金。我國《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中，明確規(guī)定工傷保險應與事故預防相結合。煤炭行業(yè)協(xié)會的同業(yè)工傷保險基金會由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局指導，除了與煤礦安全監(jiān)察部門進行定期安全檢查外，重點在于事故預防，其有權對政府提出重新評價煤炭企業(yè)級別的建議，有權對存在重大安全隱患的煤炭企業(yè)予以強制性停產(chǎn)，能夠與保險公司進行安全事故的責任鑒定和確定煤炭企業(yè)的賠償標準和監(jiān)督執(zhí)行賠償；實現(xiàn)事故預防、醫(yī)療康復和工傷補償三位一體的工傷保險機制。而煤炭行業(yè)協(xié)會的同業(yè)工傷保險基金制度，使保險基金的繳納構成了煤礦安全成本的內(nèi)容，同時大部分工傷保險基金主要用于各個煤炭企業(yè)的安全事故預防，使得企業(yè)加強安全培訓教育、安全文化宣傳，確立煤炭企業(yè)的安全保障機制的“軟件基礎”，降低煤炭企業(yè)安全事故發(fā)生的可能性，并提高安全事故的事后賠償水平，保護了企業(yè)職工的利益。煤炭同業(yè)工傷保險基金會，實際上通過基金的運用不斷地對煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)系統(tǒng)進行著動態(tài)優(yōu)化，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)保障機制的作用。

　　2.4 實行安全管理目標責任制

　　煤炭企業(yè)安全管理目標責任制，是煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制的有機組成部分。通過建立安全管理目標責任制，進行有效的安全績效考核，并通過與煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局、商業(yè)保險公司、煤炭同業(yè)工傷保險基金會的良性互動機制，綜合內(nèi)外部影響因素的作用，實現(xiàn)煤炭企業(yè)安全系統(tǒng)的最優(yōu)化目標，最終通過安全生產(chǎn)，取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益，并建立良好的企業(yè)信譽。建立煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制的整體思路如圖1所示。

圖1 煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制關系圖

　　3 實施多方制約性煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制的意義

　　3.1 促使煤炭企業(yè)加大安全投入，有效遏止事故發(fā)生

　　事實上，煤礦安全事故發(fā)生的原因有很多，安全投入不足是其一。截止2003年底，國有重點煤炭企業(yè)對于安全投入欠帳164億元。實踐表明：安全狀況好的企業(yè)，安全投入都合理到位。為實現(xiàn)煤炭企業(yè)整體安全的最終目的，煤炭企業(yè)從業(yè)開始進入這個行業(yè)就要注重安全投入。因為安全投入水平，決定著煤炭企業(yè)是否能夠獲得安全許可證，是否能夠取得理想的安全級別；而安全級別又影響到繳納商業(yè)保險費的費率，以及繳納工傷保險基金的比例；企業(yè)內(nèi)部安全管理目標責任制的實行，同樣能夠提高企業(yè)對于安全投入的重視。因此，通過煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制的建立，促使煤炭企業(yè)加大投入，從而最終有效遏止安全事故的發(fā)生，使煤炭行業(yè)成為一個安全的行業(yè)。

　　3.2 有利于形成良性互動機制，實現(xiàn)“互贏”

　　煤炭企業(yè)進行安全生產(chǎn)保障機制運行的同時，與政府、保險公司和行業(yè)協(xié)會形成了一個良性互動機制。政府部門限制和提高了行業(yè)準入條件，有效制止那些不能達到安全評價標準的不合格企業(yè)進入煤炭行業(yè)，從根本上既保護了煤炭資源，又降低了整個行業(yè)的風險程度。同時，通過堅持不懈的長期安全監(jiān)察，加大了煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的壓力，不能有任何安全管理上的松懈，使國家安全生產(chǎn)監(jiān)察部門有效地發(fā)揮職能作用。保險公司借助于各種商業(yè)保險，既擴大了業(yè)務種類和范圍，取得良好的經(jīng)濟效益，又能在事故發(fā)生后通過事故調查形成對煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的一種特殊形式的監(jiān)督。而成立煤炭同業(yè)工傷保險基金會，是建立一種有中國特色的工傷保險體系，突出了事故預防的重要性，保護了從業(yè)人員的利益，減輕了國家和企業(yè)的負擔。由于保險機制的引入，大大減輕了以往煤礦事故發(fā)生后各級政府進行的大量事后工作，使政府從煩亂的事故處理中解脫出來，提高了工作效率。

　　3.3 運用安全保障系統(tǒng)的動態(tài)優(yōu)化理念，不斷提高煤炭企業(yè)安全水平

　　影響煤炭企業(yè)安全狀況的內(nèi)部和外部因素的變動，使得煤炭企業(yè)要不斷地進行安全系統(tǒng)的調整。例如，隨著煤礦開采的進展、開采技術的采用、煤層地質狀況的改變等內(nèi)部因素的影響，煤炭企業(yè)要做到整體安全最優(yōu)化，也需要不斷地優(yōu)化安全生產(chǎn)的保障系統(tǒng)。而煤礦安全監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的問題、煤炭同業(yè)工傷保險基金會提合理化建議，以及保險公司的監(jiān)督等外部影響因素，同樣使企業(yè)要不斷地改善安全生產(chǎn)狀況。正是這種動態(tài)的優(yōu)化理念，促使煤炭企業(yè)為實現(xiàn)安全生產(chǎn)的最終目標，不斷提高煤炭企業(yè)安全管理水平，不斷完善煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的保障機制。

　　3.4 有利于煤炭企業(yè)樹立科學的安全發(fā)展觀

　　煤炭企業(yè)有著優(yōu)良的成本節(jié)約觀念，無論從礦井設計、設備購置和儀器儀表的配置，以及安全管理費用的支出等方面，都從節(jié)約成本為出發(fā)點，特別是在前幾年煤炭整個行業(yè)發(fā)展萎靡之時，更是如此，但必須認識到，節(jié)約成本也有其不可避免的負面作用，減少了安全投入，埋下了安全隱患，事故發(fā)生所造成的后果遠遠超過所節(jié)約的成本，而安全事故所帶來的機會成本更是難以估計。建立煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)保障機制，并通過各種影響因素的動態(tài)調整，就是要在安全投入和安全產(chǎn)出之間進行權衡，在保證安全生產(chǎn)的前提下，提高安全投入水平的同時，要使安全投入所帶來的效益超過安全投入所發(fā)生的成本，樹立一種科學的安全發(fā)展觀。