摘　要　介紹了我國地面及井下抽放煤層氣的概況、煤層氣開發(fā)利用的有關政策和中聯公司開發(fā)利用煤層氣的設想，分析了煤層氣產業(yè)發(fā)展存在的問題，提出了發(fā)展我國煤層氣產業(yè)的政策建議。��

　　關鍵詞　煤層氣　地面抽放　政策建議

　　作者為中聯煤層氣有限公司總經理、研究員

　　煤層氣俗稱“瓦斯”，煤礦瓦斯事故是煤礦安全生產的最大威脅之一。我國國有煤礦高瓦斯和瓦斯突出礦井占總礦井數的46%,瓦斯事故頻繁。采煤之前先采出煤層氣，有利于從根本上防止煤礦瓦斯事故，改善煤礦的安全生產條件。煤層氣既是一種溫室氣體，又是一種優(yōu)質能源。開發(fā)利用煤層氣在我國具有特殊的緊迫性和重要性。��

　　1　地面勘探開發(fā)煤層氣現狀

　　1.1　全國基本情況

　　我國煤層氣資源分布廣，總量多，但勘探開發(fā)力度小，勘探程度低。從上世紀80年代末到2004年底，煤炭、石油、地礦以及地方政府和外國石油公司均進入煤層氣的研究和勘探。據不完全統計，截至2004年底，全國共施工地面煤層氣井287口，試驗井組6個，平均400多km��2一口煤層氣井。在287口井中，中聯煤層氣有限責任公司（以下簡稱中聯公司）及其合作者共施工187口，占1996年后工程總量的89%。這些煤層氣井主要分布在晉、陜、蒙地區(qū)，鉆井數量占全國鉆井總數的56%。全國投入煤層氣勘探開發(fā)的資金約14億元人民幣，其中國內投資約4億元人民幣，國外投資近10億元人民幣。我國已探明煤層氣儲量1023.08億m��3，約占煤層氣資源總量的0.3%。其中，地面排采探明儲量754.44億m��3，礦井抽放探明儲量268.64億m��3。至2004年底，全國已正式登記煤層氣區(qū)塊56個，面積6.577萬km��2，其中中聯公司登記煤層氣區(qū)塊35個，面積3.8625萬km��2，占全國登記面積的58.7%。��

　　可以看出，我國煤層氣地面開發(fā)仍處于勘探和小范圍的生產試驗階段，尚未規(guī)模開發(fā)利用。目前僅有中聯公司、晉城煤業(yè)集團、阜新利用生產試驗井組在進行科研的同時開始探索性生產煤層氣，其產量受試驗要求限制和用戶安全系數的影響，還不能反映生產能力，但從中可以看出發(fā)展的潛力。��

　　1.2　中聯公司的主要工作

　　中聯公司是目前國內從事地面勘探開發(fā)煤層氣的國有骨干企業(yè)，由中國石油天然氣集團公司和中國中煤能源集團投資組建。屬國家計劃單列單位，享有對外合作開采煤層氣資源的專營權。國務院在批準中聯公司的文件中明確規(guī)定，中聯公司的業(yè)務管理比照石油公司的模式，由原國家計委歸口管理。��

　　中聯公司自從1996年3月30日經國務院批準成立以來，在政府有關部門的支持和指導下，在自營勘探、對外合作和科技方面取得了如下進展。��

　�。�1） 規(guī)范了我國煤層氣對外合作秩序。從1998年開始先后與10家外國公司簽訂了21個煤層氣勘探開發(fā)產品分成合同，合同總面積約3.38萬km��2。對外合作區(qū)塊內已施工各類煤層氣井127口，吸引外資近10億元人民幣。��

　　（2） 經過幾年的勘探，2001年率先在山西沁水南部地區(qū)獲得煤層氣探明儲量402.18億m��3，并得到國家認定。��

　　（3） 鉆井187口，其中國內自營60口，對外合作127口，初步摸清了全國煤層氣資源情況。��

　�。�4） 建立了沁南棗園煤層氣開發(fā)試驗區(qū)，形成15口井的試驗井組，所產煤層氣除供應一座自備電站(2個機組、800kW)滿足生產用電外，并建立了壓縮能力為3.6m��3／d的壓縮氣站一座，用于罐裝汽運煤層氣，向河南林州、山西長治供氣，日供氣量4000～8000m��3，初步實現商業(yè)試生產。��

　�。�5） 國家級山西沁水南部煤層氣高技術產業(yè)化示范工程正式批準立項。��

　�。�6） 承擔和完成了11項國家級科研項目。��

　�。�7） 初步掌握了一套適合我國煤層氣井常規(guī)工程施工技術及工藝流程，制訂和完善了行業(yè)技術標準和國標以規(guī)范工程質量。��

　　2　礦井瓦斯(煤層氣)抽放利用概況

　　1952年，撫順礦務局的龍鳳礦開始較大規(guī)模地開采層抽放煤層氣；1957年，陽泉礦務局四礦試驗成功了鄰近層抽放煤層氣的方法。目前礦井瓦斯抽放方法除采用鄰近層抽放外，還有本層長水平鉆孔(目前距離已達1000m)抽放、巖巷抽放、采空區(qū)抽放等。本層長水平鉆孔抽放是目前較新的技術方法。到2003年，全國已有133個礦井采用井下抽放方法抽取煤層氣，抽放量達15.2×108m��3，其中山西陽泉、安徽淮南、遼寧撫順等高瓦斯礦區(qū)抽放瓦斯量年均1億m��3以上。這3個企業(yè)的抽放量占全國抽放總量的32.7%。全國礦井抽放瓦斯利用量不足50%，很大一部分排空。其利用的部分主要是民用，少部分用于福利事業(yè)及工業(yè)原料。目前，山西晉城、重慶松藻、貴州盤江等正擬建煤層氣發(fā)電項目，總的來看，礦井煤層氣抽放率與我國礦井瓦斯排放總量相比較低，利用量也偏低。��

　　3　煤層氣開發(fā)利用的有關政策

　　3.1　法規(guī)與條例

　�。�1） 《中華人民共和國煤炭法》第35條規(guī)定，“國家鼓勵煤礦企業(yè)開發(fā)利用煤層氣”。��

　　（2） 2001年3月15日全國人大通過的《國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出“開發(fā)煤層氣資源”。��

　　（3） 《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第30條規(guī)定，“對外合作開采煤層氣資源由中聯公司實行專營，參照本條例執(zhí)行”。��

　　（4） 從引導投資方向、改善投資結構等目標入手，原國家計委和國家科技部一直把煤層氣的勘探開發(fā)納入《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產業(yè)、產品和技術目錄》。��

　　3.2　財稅政策

　�。�1） 國家財政部、國家稅務總局制定了增值稅優(yōu)惠政策(國辦通［1997］8號)，具體規(guī)定為：中外合作開采陸上煤層氣按實物征收5%的增值稅，不抵扣進項稅額；自營開采陸上煤層氣增值稅實行先征后返的政策，即按13%的稅率征收，返還8個百分點。��

　　（2） 企業(yè)所得稅減免政策。根據財政部規(guī)定(財稅字［1996］62號)，從事合作開采石油資源的企業(yè)所得稅問題的規(guī)定，均適用于開采中國陸上煤層氣資源的企業(yè)；對中外合作開采煤層氣的企業(yè)所得稅實行二免三減半政策，即從開始獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅。��

　　(3) 關稅減免政策。根據《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》(國發(fā)［1997］37號)規(guī)定：“為進一步擴大利用外資，引進國外的先進技術和設備，促進產業(yè)結構的調整和技術進步，保持國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，國務院決定，自1998年1月1日起，對國家鼓勵發(fā)展的國內投資項目和外商投資項目進口設備，在規(guī)定的范圍內，免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅”。��

　　(4) 煤層氣價格政策。根據國務院1997年國辦通［1997］8號文件，煤層氣價格按市場經濟原則，由供需雙方協商決定，政府不限價。��

　　3.3　煤層氣資源管理法規(guī)

　　3��3��1　探礦權和采礦權審批管理規(guī)定

　　根據《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，煤層氣勘察、開采登記管理實行一級管理制度，由國務院地質礦產主管部門負責審批與管理。��

　　煤層氣勘察許可證有效期最長為7年。需要延長勘查工作時間的，探礦權人應當在勘查許可證有效期屆滿30天前到登記管理機關 (國務院地質礦產主管部門)辦理延續(xù)登記手續(xù)，每次延續(xù)時間不得超過2年。��

　　探礦權人應按要求和規(guī)定完成最低勘查投入，即：第一勘查年度，每平方公里2000元；第二勘查年度，每平方公里5000元；從第三勘查年度起，每個勘查年度每平方公里10000元。探礦權人當年度的勘查投入高出最低勘查投入標準的，高出部分可以計入下一個勘查年度的勘查投入。��

　　3��3��2　探礦權采礦權使用費及減免辦法

　　《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條規(guī)定，國家實行探礦權有償取得的制度。探礦權使用費以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權使用費標準：第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。��

　　《礦產資源開采登記管理辦法》第九條規(guī)定，國家實行采礦權有償取得的制度。采礦權使用費，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1000元。��

　　煤層氣探礦權、采礦權使用費的減免按以下幅度審核：①探礦權使用費：第一個勘查年度可以免繳，第二至第三個勘查年度可以減繳50%；第四至第七個勘查年度可以減繳25%。②采礦權使用費：礦山基建期和礦山投產第一年可以免繳，礦山投產第二至第三年可以減繳50%；第四至第七年可以減繳25%；礦山閉坑當年可以免繳。��

　　3��3��3　礦區(qū)使用費的征收辦法

　　煤層氣開采的礦區(qū)使用費按陸上常規(guī)天然氣對外合作規(guī)定交納。��

　　我國現行的煤層氣開發(fā)利用政策與法規(guī)，基本比照常規(guī)天然氣，這對于高技術、高風險、高投入、高社會效益和綜合效益、尚處于幼稚期的煤層氣產業(yè)而言，無力與發(fā)展成熟的常規(guī)天然氣工業(yè)競爭。

　　4　煤層氣產業(yè)發(fā)展中存在的問題

　　當把煤層氣作為一個系統工程來建設，作為一個產業(yè)來發(fā)展時，尚在政策、投資、管理等方面存在如下主要問題。��

　　4.1　缺乏統一的國家煤層氣開發(fā)利用的專項規(guī)劃

　　從“十五”規(guī)劃開始，煤層氣的勘探開發(fā)規(guī)劃才附列于煤炭和石油的規(guī)劃中，沒有專項煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃，在目前的規(guī)劃管理、投資管理、項目實施的格局下，出現資金、項目無法配套落實的情況，規(guī)劃落實乏力，力量不集中，同時政府的導向目標不明確。

　　4.2　煤層氣經濟扶持政策力度不到位

　　美國的煤層氣產業(yè)之所以成功，關鍵在于政府以常規(guī)天然氣為參照物，給予企業(yè)優(yōu)惠的經濟扶持政策，激勵投資開發(fā)煤層氣的積極性，從而促進了煤層氣產業(yè)的迅猛發(fā)展。特別是經參眾兩院通過并于1980年頒布的《能源意外獲利法》的第29條稅收補貼政策，對煤層氣產業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。��

　　我國現行的煤層氣開發(fā)利用政策與法規(guī)，只是比照常規(guī)天然氣通常做法，沒有出臺更優(yōu)惠、更適宜的激勵政策，這在煤層氣發(fā)展的幼稚期，無法為煤層氣產業(yè)鋪設可與常規(guī)天然氣競爭的起飛平臺，影響了中、外企業(yè)開發(fā)煤層氣資源的積極性。��

　　4.3　國家對煤層氣勘探開發(fā)投入過低

　　我國煤層氣產業(yè)處于幼稚期，又具有一定風險，從培育新產業(yè)角度看來，政府投入過低。我國海洋石油總公司成立之初就有資產及資金總值60多億元，又有年產10萬t的海上小油田，十幾年中又通過國家勘探資金的注入和對外合作，最終形成具有中國特色的海洋石油工業(yè)。中國石油工業(yè)在發(fā)展初期國家投入大量人力、財力進行全國性的勘探工作。美國為了煤層氣產業(yè)的發(fā)展，在1983~1995年各種勘探費用總計達60多億美元。��

　　據初步估算，我國最近十幾年中，包括政府、國內企業(yè)在內各個方面投入煤層氣勘探資金僅4～5億元人民幣，時間跨度長，區(qū)域分布廣，投資力度小。全國唯一的煤層氣骨干企業(yè)——中聯煤層氣有限責任公司組建時只有1億元人民幣，每年國家批準的地勘費和資源補償費僅2000～3000萬元人民幣，8年累計約2億元人民幣。��

　　4.4　國家對煤層氣科技投入低、資金分散

　　我國煤層氣開發(fā)起步晚，基礎理論和技術上都無法與常規(guī)天然氣相比。尤其是我國煤田地質條件復雜，與美國相比煤層氣儲層存在低壓、低滲、低飽和的“三低”現象，從理論和技術方面都存在若干關鍵性難題，需要一定的科技投入解決基礎問題。��

　　美國政府在12年中投入的煤層氣基礎研究經費超過4億美元。而我國迄今為止，國家對煤層氣科技投入不足2000萬元人民幣，而且分散到不同的單位，與煤層氣生產實際結合不緊密，難以起到促進產業(yè)發(fā)展的作用。��

　　4.5　煤層氣開發(fā)利用的政策不完善

　　目前，煤礦企業(yè)抽放煤層氣僅僅是從安全生產角度出發(fā)，而把利用放在其次，對于企業(yè)的這種做法無可厚非。從國家層面上看，沒有把煤層氣作為資源，作為清潔的能源開發(fā)利用，是一種損失。究其原因主要是國家缺少相關的法規(guī)和鼓勵政策。如果出臺相應的環(huán)保法規(guī)，出臺限制甲烷排放的強制措施，出臺瓦斯利用補貼政策，情況就會改觀。��

　　4.6　外方持幣觀望，投資信心不足

　　自1998年開展煤層氣對外合作以來，外方在我國21個區(qū)塊上投資近10億元人民幣，基本完成了最低勘探投入，按程序應進入先導性開發(fā)試驗階段或更深入一步。但目前看來，國外大企業(yè)退縮不前，甚至完全退出(如阿科石油公司)，小企業(yè)進入比較積極。對外合作項目無一例正式進入商業(yè)開發(fā)。外方投入只想滿足最低義務工作量，沒有大量投入的動向。原因是，外方對我國煤層氣開發(fā)利用的政策和前景仍心存疑慮，處于持幣觀望態(tài)勢，盼望優(yōu)惠政策出臺。��

　　4.7　缺乏天然氣管網支持

　　煤層氣可以與天然氣混輸混用，可以擁有共同的市場。但目前我國天然氣管網稀少，尤其在煤田范圍內，沒有適應的天然氣管線，這就使煤層氣資源與市場脫節(jié)，缺少市場需求對煤層氣的推動作用。從煤層氣發(fā)展成功的事例分析，發(fā)展煤層氣除政府支持外，市場的推動作用不可忽視。��

　　5　中聯公司煤層氣開發(fā)利用設想

　　中聯公司在深入研究資源、市場、投資和社會經濟發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，制訂了煤層氣產業(yè)化發(fā)展規(guī)劃指導思想和目標以及規(guī)劃區(qū)域。��

　　5.1　產業(yè)化發(fā)展規(guī)劃指導思想

　　以黨的十六屆三中全會精神為指導，依托煤層氣資源、市場和政策優(yōu)勢，以先進的工藝技術為手段，以獲取煤層氣規(guī)模產量為規(guī)劃的最終目標。內聯外引，選定靶區(qū)，集中力量重點突破，實現探采協調、滾動發(fā)展，力爭3年內初步實現商業(yè)性開發(fā)。��

　　5.2　規(guī)劃區(qū)域

　　以華北為重點，以山西沁水盆地南部和陜西韓城項目為突破切入點，開展系統的可行性評價研究，優(yōu)選1～2個具備商業(yè)性開發(fā)條件的有利區(qū)，作為煤層氣商業(yè)性開發(fā)示范項目，集中煤炭、石油和外國合作者的力量實施產量突破，3年內形成煤層氣商業(yè)開發(fā)基地，實現規(guī)�；�生產。��

　　為保證煤層氣勘探開發(fā)的連續(xù)性，在重點開展示范工程的同時，繼續(xù)云南、黑龍江、遼寧、內蒙古、安徽、江西等省區(qū)的煤層氣資源普查工作，按計劃提交煤層氣探明儲量。��

　　5.3　地面開采煤層氣規(guī)劃目標

　　2004~2006年建成1～2個煤層氣生產基地，確保實現煤層氣年產能超過1億m��3；3～5年完成煤層氣示范工程目標，形成產能10億m��3以上；到2015年建成2～3個煤層氣生產基地，年產量達到100億m��3以上，基本達到產業(yè)化規(guī)模。��

　　5.4　加強研究解決煤礦瓦斯的有效技術

　　目前，國家應加大適用于我國煤層氣地質條件，又符合解決煤礦區(qū)煤層氣開發(fā)和有效改善煤礦安全狀況的技術攻關和推廣項目的資助力度。比如多分支羽狀水平井技術。國外經驗表明，使用這種技術煤層氣采收率高(大于85%)；開采期短(3～8年，平均4年)；井位占地少；控制面積大。這種技術與井下抽放、采空區(qū)抽放結合，可以有效解決煤礦瓦斯災害問題。��

　　6　發(fā)展我國煤層氣產業(yè)的政策措施及建議

　　目前，我國煤層氣產業(yè)正處于發(fā)展的初期階段，急需政府的培育、扶持與引導。為實現煤層氣的產業(yè)化、規(guī)�；�，有效解決煤礦安全生產問題，主要建議如下：��

　　6.1　制訂國家級煤層氣專項發(fā)展規(guī)劃

　　考慮到煤層氣的開發(fā)利用巨大的綜合經濟效益和社會效益，建議在國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃中，列入煤層氣5～10年的專項發(fā)展規(guī)劃，統一管理和協調我國煤層氣勘探開發(fā)工作，從生產項目入手，落實資金，落實規(guī)劃目標，實現煤層氣產業(yè)開發(fā)的有序、有效和協調發(fā)展。��

　　6.2　制訂適宜的經濟扶持政策

　　借鑒美國煤層氣產業(yè)的成功經驗，建議我國出臺適宜的優(yōu)惠經濟政策。��

　�。�1） 煤層氣生產增值稅實行先征后返，自投產之日起20年內免交增值稅。煤層氣開發(fā)企業(yè)所得稅實行五年免征、三年減半的優(yōu)惠政策。��

　　（2） 開采煤層氣資源，免交探礦權和采礦權使用費，20年免交資源稅和資源補償費。

　�。�3） 對煤炭生產企業(yè)的煤層氣開發(fā)與利用實行減排補貼政策，實行每利用1m3煤層氣分別補貼0.1元人民幣的優(yōu)惠政策，資金取自煤礦安全技措經費。

　　6.3　國家大力推進和支持重點示煤層氣示范工程項目的建設

　　根據目前勘探成果，選定條件適宜的區(qū)塊，建設煤層氣商業(yè)化生產基地，力爭早日取得重點突破。建議首先支持山西省沁水盆地南部煤層氣高技術產業(yè)化示范工程項目。在已經獲得煤層氣探明的346km��2范圍內，分三期建設，其中一期工程鉆井100～150口，預計2006年底建成，產能達到1億m��3左右。整個工程三期安排900余口井，建成年產7億m��3的大型煤層氣生產區(qū)。投資方式采取國家配套資助一、二期工程，其余由企業(yè)自籌解決。項目單位為中聯公司。由中聯公司聯合本區(qū)塊的煤炭、石油企業(yè)和外方合作者進行滾動開發(fā)，形成我國第一個年產30～40億m��3的大型煤層氣產地。��

　　6.4　成立國家煤層氣工程技術研究中心、加大科技投入

　　由于我國煤層氣儲存條件的特殊性，建議成立國家煤層氣工程技術研究中心，集中人力物力，優(yōu)先安排煤層氣基礎研究、重點攻關、國家自然科學基金等科技項目，集中加大煤層氣的科技投入，以煤層氣科技的突破帶動煤層氣生產上的突破。��

　　6.5　從立法入手，明確開發(fā)煤層氣與煤礦生產和環(huán)境保護的關系

　　建議中央政府進一步嚴格環(huán)保法規(guī)，盡快建立甲烷減排基金，出臺甲烷減排補貼和排放超標罰款法規(guī)，鼓勵煤礦企業(yè)開發(fā)和利用煤層氣。同時國家引導企業(yè)向采煤采氣一體化、建設綠色安全煤礦方向發(fā)展，從根本上解決煤礦瓦斯問題。��

　　建議政府從技術政策層面上，建立健全高瓦斯煤礦必須先采氣、后采煤的基本建設程序，并制定相應的責任追究制度。��

　　6.6　建議加快全國天然氣管網規(guī)劃和建設

　　煤層氣發(fā)展初期，需要政府的支持，形成規(guī)模后，就應同天然氣一樣走向市場，這就需要統籌考慮煤層氣和天然氣兩種資源與市場的配置，通過管網把資源和市場聯系起來，推動煤層氣的發(fā)展。