(國家計委老干部局，北京市東城區(qū)，100010)

摘 要 非法小煤礦屢禁不止主要是由于利益驅使、地方保 護主 義、腐敗和監(jiān)管不力等原因造成的。提出應清除地方保護主義和腐敗， 擴大資源稅級差，并和回采率掛鉤，政企分開，實行股份制改建等政策措施。��

關鍵詞 非法小煤礦 健康發(fā)展 政策

從2001年11月14日至22日9天內，山西省的陽泉、 大同、高城、晉城和中陽縣的小煤礦連續(xù)發(fā)生5次瓦斯爆炸事故，共死亡99人，據(jù)信這 些 小煤礦均是未經(jīng)整頓驗收合格而進行非法開采的小煤礦。國務院1998年布置對小煤礦進 行系統(tǒng) 整頓以來，不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的停產整頓流于形式，停而不整，以停代整。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦整 頓驗收標準失之過寬，執(zhí)行不嚴，敷衍了事，很值得對此進行徹底查明原因并采取有 效對策，以促進煤炭工業(yè)的健康發(fā)展。

1 非法小煤礦屢禁不止的原因分析

(1)利益的驅使。與國有大礦相比，非法小礦在職工勞保、安全設備和可持續(xù)發(fā)展上幾乎沒 有投入，靠著極低的成本，牟取高額的利潤。為此，小礦主們不惜鋌而走險，不惜以身試法 ，不惜以礦工的生命作代價。��

(2)地方保護主義的存在。在利益面前一些縣鄉(xiāng)領導干部，不能正確處理地方經(jīng)濟和合理開 發(fā)資源的關系，不能正確處理脫貧致富和安全生產的關系，一方面舍不得在安全設備方面進 行投入，另一方面又對關停整頓小煤礦不積極，致工作不到位，措施不落實。特別是有些地 方20%～80%的財政收入依靠煤炭開采，致使地方保護主義大行其道，國家政令被當作耳旁風 。��

(3)伴生著腐敗現(xiàn)象。一些地方領導干部直接參股小煤礦，甚至收受賄賂，為非法小煤礦提 供保護。調查發(fā)現(xiàn)，凡是一些敢于和監(jiān)管部門公然對抗的小煤礦及屢禁不止的地方，往往 都有后臺在撐腰。��

(4)存在著監(jiān)管不力的情況。目前對于部分小煤礦所開展的整頓工作力度一直不夠。對非法 小礦主處罰太輕，而對于那些不傾家蕩產就鋌而走險的小礦主來講，過輕的處罰根本無濟于 事。當然缺乏完善配套的補償政策和措施，完全靠行政手段而非經(jīng)濟手段治理，亦影響了監(jiān) 管的力度。��

2 解決非法小煤礦的政策措施探討

(1)深入貫徹黨的三個代表的思想，徹底清除地方保護主義和腐敗，為整頓打下良好思想基 礎。從非法小煤礦的屢禁不止和打假中暴露的違法案例，都和地方保護主義有關，加上管理體制上的政企不分，更促進了各級對所屬小煤礦的保護。 必須 加強對領導干部的思想教育，使他們真正認識到地方保護主義是和黨的三個代表的思想嚴重背離的，堅持下去是危險的。��

(2)深化改革，完善社會主義市場機制，以保證煤炭工業(yè)健康發(fā)展。��

1986年公布的《礦產資源法》第5條明確規(guī)定：“國家對礦產資源實施有償開采。開采礦 產 資源的必須按照國家規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。這為礦產資源開發(fā)向社會主義市場經(jīng) 濟改革指明了方向和法律依據(jù)。因為征收稅費不僅體現(xiàn)了礦產資源為國家所有，還保證了市 場機制發(fā)揮合理配置資源的基礎性作用。��

資源稅對礦產質量、開采條件和距中心市場遠近等條件不同的礦山企業(yè)征收不同檔次的稅率 ，以保證他們公平參與市場競爭。資源補償費除用來勘探新的資源儲量以保證資源接替外， 還從經(jīng)濟上鼓勵企業(yè)重視節(jié)約資源以降低成本和提高產品的市場競爭能力，而那些浪費資源 的則將因成本高而在市場競爭中被淘汰。��

我國資源稅征收較早，但級差太小，且未和回收率掛鉤，對節(jié)約資源和公平競爭的作用不 大。由于資源補償費從1995年開始征收，故在此之前資源屬于無償開采，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小煤 礦依靠浪費國家無償資源取得低成本優(yōu)勢，以在市場競爭取勝并快速發(fā)展。1992年煤 價放開后竟擠得不少大中型煤礦一度減產和停產。為此，山西省及有關省曾進行過一次大規(guī) 模的整頓，盡管短期有效但很快又死灰復燃，到1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦在全國煤炭產量的比重已 超過重點煤礦8.6個百分點。

1995年開始征收資源補償費并制訂了一系列管理措施后雖略有好轉，但由于資源補償費率太 低(僅為草案的1/6)，再加上地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦計劃回采率訂得太低，成效甚微。如按原煤 出 礦價100元/ t，重點煤礦的計劃、實際回采率為52.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦的計劃回采率為35%， 實際回采率為12.5%，則每噸煤的資源補償費分別為1元和2元。區(qū)區(qū)1元之差不能激 勵小煤礦投資以改進生產設施，這便是小煤礦非法開采屢禁不止的根本原因。 為此，應根據(jù)《礦產資源法》等，制定合理的政策，促使小煤礦健康發(fā)展�？刹扇〉拇胧┯� ：�ベY源稅擴大級差，并和回采率掛鉤；資源補償費率由現(xiàn)行的1%提高到6%，并實施同一煤層統(tǒng)一的計劃回采率，但對不便機械 化開采的零星資源和殘礦可減征和不征，以鼓勵小煤礦向該處轉移；為避免增加煤礦企業(yè)的負擔，可相應扣減等額的煤炭增值稅；

在3～5年內將增收資源補償?shù)?/2，按煤田返還企業(yè)，作為發(fā)展煤炭資源節(jié)約和綜合利用的 基金有償無息使用；按煤田實施以礦務局為核心的聯(lián)合經(jīng)營。��

(3)徹底實現(xiàn)政企分開，以聯(lián)合經(jīng)營起步，逐步成為產權多元化的股份制煤炭企業(yè)。自從國 務院撤消煤炭部并把企業(yè)下放各省管理后，中央和省級的政企分開已基本解決，但地、縣鄉(xiāng) 以下的 政企合一仍在繼續(xù)，這種體制十分不利于資源開發(fā)企業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和合理開發(fā)，更易產生地 方保護主義，不適應入世后把企業(yè)作大作強的需要。為此，亟應按《礦產資源法》第35條 有關“同一礦區(qū)內實施聯(lián)合經(jīng)營”的規(guī)定，把同一煤田內的大小煤炭企業(yè)和相關煤運公司組 成以礦務局為核心的聯(lián)營集團。為了減少改革中的阻力，初期可實施松散的聯(lián)合，即保持地 縣鄉(xiāng)對中小礦的所有權、干部任免、利潤上繳渠道等不變條件下，聯(lián)營集團只管理涉及資 源合理利用的以下主要業(yè)務：受政府委托，參與煤田內整頓成果的驗收和鞏固，若發(fā)現(xiàn)死灰復燃向政府舉報并協(xié)助糾 正；受政府委托、對煤田已領生產許可證等4證的中小礦，界定其開采范圍和計劃回采率，并 定期對各礦的動用貯量進行審查，以此作為計算回采率和繳納資源稅、費的依據(jù)；協(xié)助小礦編制技術采掘計劃和安全生產措施，并在實施中進行技術指導和協(xié)作；除當?shù)刈凿N煤由各礦自理外，統(tǒng)一組織外銷煤炭的運銷，既可提高運輸效率，又可防止 過度競爭；統(tǒng)一使用返還礦區(qū)的資源節(jié)效和綜合利用基金，以大力發(fā)展煤矸石利用、煤層氣抽放利 用和煤炭深加工等項目，并應注意規(guī)模效益和優(yōu)先解決礦區(qū)多余勞動力就業(yè)；統(tǒng)一組織礦區(qū)技術研究開發(fā)中心，并加強和相關院校的協(xié)作，以加速科技成果轉化和推 動礦區(qū)技術進步；

統(tǒng)一組織礦區(qū)的有關設備維修、備件制造和工程施工的子公司以加強對煤炭生產的服務。 ��

根據(jù)產權多元化的原則，在條件成熟時可改組為多元入股的股份制公司，以提高煤炭企業(yè)在 市場上的競爭能力，還可發(fā)展煤電聯(lián)營等。