一份國家能源局新下發(fā)的風(fēng)電、光伏開發(fā)建設(shè)意見，在業(yè)內(nèi)激起爭議并持續(xù)發(fā)酵。

界面新聞獲悉，2月26日，國家能源局已下發(fā)《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知（征求意見稿）》（下稱《意見稿》），對2021年風(fēng)電、光伏的建設(shè)開發(fā)提出了明確意見。

根據(jù)《意見稿》，各省級能源主管部門將就納入保障性并網(wǎng)規(guī)模的風(fēng)電和光伏發(fā)電項目展開競爭性配置，這部分通過競價獲得的開發(fā)量，占比約三分之二。

超過三分之一的新開發(fā)項目，則將與老項目退補掛鉤�！兑庖姼濉贩Q，鼓勵保障性并網(wǎng)規(guī)模與減補金額相掛鉤，將定向用于存在欠補的企業(yè)以減補獲得。這部分項目，以同一業(yè)主在運補貼項目減補金額等為標(biāo)準(zhǔn)，開展競爭性配置。

這一新規(guī)則引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛討論。

中國新能源電力投資聯(lián)盟秘書長彭澎撰文稱，這種分配模式，相當(dāng)于用拖欠的補貼，抵掉新項目需要開發(fā)的經(jīng)費。如果價格合理，不少央企很愿意，省時省力，指標(biāo)到手。

她認(rèn)為，這種創(chuàng)新的模式從未有過，直接交給地方政府操辦，難度不小。

有資深券商分析師告訴界面新聞，政策的導(dǎo)向在于，一方面盡量壓低存量的補貼壓力，另一方面也為了加快電站上網(wǎng)電價的低價化。

囿于新能源裝機(jī)規(guī)模超預(yù)期發(fā)展等原因，中國可再生能源發(fā)電補貼資金缺口越來越大，部分企業(yè)補貼資金不能及時到位。

據(jù)新能源產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺SOLARZOOM光儲億家報道，2016年以來，中國可再生能源電價附加在0.019元/kWh的基礎(chǔ)上不再上調(diào)，但光伏、風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模持續(xù)、大幅增長，補貼資金的需求呈多項式級數(shù)增長。

申港證券研報稱，補貼的兌付從第五批開始出現(xiàn)滯后，第五批、第六批、第七批目錄中部分項目申報滯后并網(wǎng)時間達(dá)一年、兩年半、三年。

該研報稱，2021年陸上風(fēng)電、光伏將全面進(jìn)入平價階段。2021年之后新增項目將不會對財政產(chǎn)生補貼壓力，未來主要壓力將來自于存量項目。

對于存量已并網(wǎng)項目，由于要鎖定20年固定補貼電價，且早期補貼標(biāo)準(zhǔn)較高，每年會產(chǎn)生大量的應(yīng)付補貼，這部分還未拿到手的大額補貼，是影響風(fēng)電、光伏運營商業(yè)績的最重要因素。

2020年7月，中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長秦海巖發(fā)文稱，根據(jù)測算，截至2020年年底，補貼總需求累計約3000億元，其中風(fēng)電約1550億元，光伏約1250億元，剩余為生物質(zhì)和獨立系統(tǒng)等項目的補貼。

秦海巖表示，預(yù)計2028年電價補貼缺口達(dá)到峰值后，以后每個年度可再生能源基金收入將大于年度新增補貼需求，預(yù)計到2038-2040年左右可達(dá)到100%補貼支付比例，即徹底解決補貼拖欠的問題。

相反觀點

上述《意見稿》為解決補貼矛盾提供了新的思路。但據(jù)界面新聞多方采訪了解，行業(yè)內(nèi)對減補換指標(biāo)的方式，持有兩種完全不同的觀點。

不愿具名的光伏行業(yè)專家對界面新聞稱，讓被拖欠補貼的企業(yè)優(yōu)先獲得項目開發(fā)權(quán)，是政府在積極努力解決部分補貼缺口的問題。

一位不愿具名的風(fēng)電開發(fā)企業(yè)高管對界面新聞表示，國家層面提出以放棄部分補貼換取新項目開發(fā)，是對補貼拖欠的一定補償，也是無奈之舉。

他告訴界面新聞，開發(fā)商在新能源項目開發(fā)前期，通常需要付出一定的開發(fā)費，如今通過減補貼拿到新項目，意味著可以節(jié)省前期開發(fā)費，“這算是一種對價”。

他還指出，很多項目在未來五、六年都難以拿到補貼，目前風(fēng)光度電成本已大幅降低，建設(shè)項目有盈利空間，不如通過減少補貼置換開發(fā)資源跑馬圈地。

風(fēng)電頭部整機(jī)企業(yè)高管對界面新聞表示，面對新規(guī)，開發(fā)商也在做平衡。如果企業(yè)追求過去資產(chǎn)的穩(wěn)定合理回報，就選擇不去置換。如果追求建設(shè)開發(fā)的繼續(xù)發(fā)展，便會適當(dāng)?shù)胤艞壯a貼。

也有觀點對此持消極態(tài)度。

部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，開發(fā)商的巨額補貼資金遲遲未能到位，現(xiàn)在政策又提出想建新項目需放棄部分補貼，市場會做出負(fù)面反應(yīng)。

“此前開發(fā)商建設(shè)新能源項目的熱情，很大程度建立在補貼上。補貼雖未按時下發(fā)，但只是時間問題。現(xiàn)在減補拿項目的口子打開了，意味著可能會出現(xiàn)更多形式，慢慢地使補貼變得無法兌現(xiàn)。”一家能源央企風(fēng)電負(fù)責(zé)人對界面新聞稱，“事實上，有的新能源企業(yè)因為補貼欠發(fā)，財務(wù)報表上已算不過來賬�！�

他表示，換取的新項目將是平價項目，為了拿到微利項目，把過去應(yīng)得的補貼砍掉一塊，邏輯上存在問題。

該人士還擔(dān)憂，如果為拿到新項目，更多的開發(fā)商選擇放棄補貼，會讓行業(yè)陷入惡性競爭�！斑@是一種博弈，結(jié)果可能是所有的開發(fā)商，都會放棄巨額補貼”。

另一位頭部風(fēng)電整機(jī)企業(yè)高管也對此認(rèn)為，這一新規(guī)是底層邏輯的變化，之前開發(fā)商雖知道補貼拖欠遙遙無期，但真要放棄補貼，還是會出現(xiàn)消極情緒。

上述光伏行業(yè)專家對界面新聞表示，新開發(fā)項目與老項目退補掛鉤，本質(zhì)是把項目開發(fā)權(quán)是當(dāng)成一種資源，這增加了新能源項目開發(fā)的非技術(shù)成本。

“雖然新項目獲得了煤電基準(zhǔn)價格，但損失了老項目的收益，無論對于哪類企業(yè)，老項目的收益不應(yīng)當(dāng)平白無故地受損。”他表示。

他指出，國家能源局提出，只有同一業(yè)主才能通過老項目減補來獲取新項，看上去解決了一個公司的內(nèi)部收益平衡問題。但一家公司內(nèi)的每個項目通常是單獨法人，不應(yīng)損失一個老項目法人的利益，讓新法人獲得較高的收益。

“這相當(dāng)于把項目開發(fā)權(quán)當(dāng)成一種資源進(jìn)行搭售，破壞了競爭公平性�！彼�認(rèn)為。

上述光伏行業(yè)專家還提及，若開發(fā)商想要開辟新市場，因在當(dāng)?shù)貨]有老項目進(jìn)行置換而喪失對新項目的開發(fā)機(jī)會，在一定程度上存在不公平。

民營開發(fā)商或加速退出

在上述《意見稿》的新規(guī)則下，民營新能源開發(fā)商受創(chuàng)更為嚴(yán)重。

另一券商分析人士對界面新聞稱，補貼拖欠對民營企業(yè)的現(xiàn)金流造成很大影響，如果放棄補貼，可能最終導(dǎo)致它們無力開發(fā)新項目。央企資本更為雄厚，即使放棄補貼也能繼續(xù)運營。

“這一新規(guī)不會損害整個市場需求，但會加劇結(jié)構(gòu)分化�！痹摲治鋈耸糠Q。

隨著新能源逐步實現(xiàn)全面平價，開發(fā)商的項目收益率已跌破7%，央企開發(fā)商有更低廉的融資成本，但民營企業(yè)已難有開發(fā)優(yōu)勢。

“國有企業(yè)出于政治目的可以繼續(xù)開發(fā)，民營企業(yè)將基本上退出開發(fā)舞臺�！鄙鲜龇治鋈耸糠Q。

此前民營企業(yè)開發(fā)新能源項目，通常不會長期持有，而是通過轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)以獲取收益�！耙驗檠肫箝_發(fā)項目的成本相對較高，民營企業(yè)可以通過各種靈活性的措施，降低項目開發(fā)成本，項目建成后可轉(zhuǎn)賣給央企。”上述光伏行業(yè)專家稱。

若新規(guī)最終落地，部分有意愿開發(fā)新項目的民營企業(yè)，將謹(jǐn)慎考慮轉(zhuǎn)讓老項目。它們減少的不止補貼收入，還有轉(zhuǎn)讓收益。

另一部分民營企業(yè)則因沒有大量存量項目，喪失競爭新項目的優(yōu)勢。這意味著，民營企業(yè)此前參與新能源市場的方式或被剝奪。

該人士還提出，理論上，通過減少老項目補貼換取的新項目，將執(zhí)行當(dāng)?shù)孛弘娀鶞?zhǔn)價，但事實上很難實現(xiàn)。

“按照政策，保障小時數(shù)之內(nèi)必須以煤電基準(zhǔn)價結(jié)算，但市場化交易已經(jīng)展開，在市場化交易的大環(huán)境下，根本做不到保量保價�！彼麑�界面新聞稱，“看似犧牲老項目的收益，讓新項目能獲得較高電價，最后將兩頭都得不到。”

在銳軒新能源咨詢（北京）有限公司創(chuàng)始人孫文軒看來，新規(guī)并沒有偏袒任何企業(yè)。

孫文軒表示，國家能源局目前給出的上述方案，較為市場化。開發(fā)商愿意減補多少，肯定會考慮自己的承受范圍，這是一個完全市場化的行為。

他認(rèn)為，如果有開發(fā)商為拿新項目競相減少老項目補貼，說明開發(fā)商本身仍有利潤。

孫文軒表示，如果民營企業(yè)在某區(qū)域沒有老項目可以進(jìn)行減補置換，說明其本來就未計劃在此區(qū)域發(fā)力拓展，所以不存在降低了其市場份額的說法。開發(fā)商在哪里已有老項目，新規(guī)將保證它們在此地的新業(yè)績，也不會改變它們的布局優(yōu)勢。

孫文軒認(rèn)為，從整體看，上述《意見稿》對新能源發(fā)展的支持力度很大，對開發(fā)商有利的因素遠(yuǎn)多于弊端，老項目減補置換新項目的討論被放大了。

對于地方政府無法保量保價的問題，孫文軒認(rèn)為，這一問題已經(jīng)存在，不能簡單把它歸結(jié)為新規(guī)引發(fā)的問題。

孫文軒還對界面新聞表示，《意見稿》明確，2021年風(fēng)電光伏的發(fā)電量占比要達(dá)到11%，比去年提升1.5個百分點，這利于促進(jìn)新能源消納，控制潛在的棄風(fēng)限電。

此前，新能源配額制一直處于執(zhí)行不力的狀態(tài)。《意見稿》提出，把“十四五”規(guī)劃的新能源建設(shè)要求，直接與各省的消納責(zé)任掛鉤，這將大幅度提升配額制的執(zhí)行力度�！斑@一利好完全大于減補帶來的影響。”孫文軒認(rèn)為。

他指出，開發(fā)商對新規(guī)存在負(fù)面情緒表達(dá)，但這并不影響能源央企在“十四五”的開發(fā)計劃。

截至目前，五大電力集團(tuán)等開發(fā)企業(yè)已明確了新能源“十四五”規(guī)劃。國家能源集團(tuán)表示，“十四五”時期，預(yù)計可再生能源新增裝機(jī)達(dá)到7000萬-8000萬千瓦。國家電投集團(tuán)提出，到2025年，新增光伏發(fā)電裝機(jī)2800萬千瓦。

華能集團(tuán)明確，“十四五”新能源規(guī)劃裝機(jī)8000萬-1億千瓦，新能源投資力度在7000億元左右。華電集團(tuán)計劃，“十四五”風(fēng)光新能源規(guī)劃不低于1500萬千瓦。

此外，三峽集團(tuán)表示，“十四五”期間，將實現(xiàn)新能源裝機(jī)7000萬-8000萬千瓦。中廣核集團(tuán)預(yù)計，到“十四五”末，其境內(nèi)新能源在運裝機(jī)總?cè)萘繉⑼黄?000萬千瓦。

受上述新規(guī)負(fù)面情緒等因素影響，近日多只風(fēng)電、光伏股價下跌。

3月4日，陽光電源(300274.SZ)跌超15%，固德威(688390.SH)跌超14%，隆基股份(601612.SH)跌近9%。龍源電力(00916.HK)跌超14%，金風(fēng)科技(002202.SZ)下跌6%，明陽智能(601615.SH)股價下跌約3.4%。

截至3月5日收盤，通威股份(600438.SH)股價報37.24元，下跌4%，近五個交易日累計跌幅超兩成。

孫文軒對此認(rèn)為，在“雙碳”目標(biāo)需達(dá)成的環(huán)境下，跳出短期波動影響，從行業(yè)中長期發(fā)展看，《意見稿》對可再生能源的前景仍是利好的。

（本文作者：界面新聞記者席菁華，原文標(biāo)題《【深度】老項目補貼換新項目，這份新能源建設(shè)方案能解決3000億的補貼缺口嗎？》）