在目前的電改文件和輿論導(dǎo)向中，一直強(qiáng)調(diào)要還原電力的商品屬性，但必須認(rèn)識(shí)到，電力不可能成為類似牛奶、汽車一樣的普通商品。其特殊性來(lái)源于多個(gè)方面：電力在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)成為了一種生活必需品，因此需要維持電力的普遍服務(wù)水平，維持交叉補(bǔ)貼，農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的人口也要能以合理的價(jià)格享受電力服務(wù)，這就會(huì)人為地造成市場(chǎng)扭曲；各省、各地區(qū)之間電價(jià)差別不能太大，否則有可能引起工業(yè)活動(dòng)再轉(zhuǎn)移，造成區(qū)域間國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步失衡；電力，尤其是火電，在生產(chǎn)過(guò)程中存在污染、碳排放等負(fù)外部性，必須依靠環(huán)境稅等干預(yù)措施將這類成本進(jìn)行內(nèi)部化；電力雖然具有同質(zhì)化屬性，但其來(lái)源具有多樣性，煤電、天然氣發(fā)電、核電、清潔能源發(fā)電等等，每一類電源都涉及多種產(chǎn)業(yè)政策，比如新能源發(fā)電補(bǔ)貼，在電力市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中如何理順這些產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

　　因?yàn)殡娏Φ奶厥庑�，電改文件中既�?qiáng)調(diào)要建立有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，同時(shí)包含了普遍服務(wù)、兩個(gè)優(yōu)先等很多行政計(jì)劃性內(nèi)容。雖然電改思路很清晰，即“管住中間、放開(kāi)兩頭”，在能競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域盡量競(jìng)爭(zhēng)，不能競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管，但是真正實(shí)施起來(lái)一定會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，需要以系統(tǒng)性思維、全局性思維進(jìn)行思考、規(guī)劃應(yīng)對(duì)與協(xié)調(diào)。

　　電改的真正目的是什么？

　　電改絕對(duì)不是全盤(pán)推翻重建，在改革過(guò)程中一定要想清楚傳統(tǒng)電力系統(tǒng)的利與弊，有的放矢地推進(jìn)改革，該保留的保留，該革除的革除。

　　本輪電改之前的電力系統(tǒng)并非沒(méi)有可取之處，其最大的貢獻(xiàn)在于，電力工業(yè)發(fā)展至今，我國(guó)的電力供給相對(duì)充分，且電價(jià)并不高。另外，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配資源，它有力地維持了交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)，以及地區(qū)之間電價(jià)相對(duì)平衡等社會(huì)責(zé)任。

　　但凡事一定是利弊雙生，此前的電力系統(tǒng)也存在著諸多缺陷。第一，我國(guó)煤電占比一直居高不下，造成電力生產(chǎn)過(guò)程中污染嚴(yán)重、碳排放嚴(yán)重，即使依靠目前的技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)零污染，碳排放問(wèn)題至今沒(méi)有解決。第二，可再生能源沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，根據(jù)近期發(fā)布的《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》，截至2015年年底，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電的合計(jì)裝機(jī)容量達(dá)到了1.73億千瓦，占全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量的11.3%，但是發(fā)電量占比卻只有4%左右，清潔能源消納遭遇重大阻力。第三，壟斷帶來(lái)了資產(chǎn)運(yùn)作低效率、利益輸送等問(wèn)題，還會(huì)導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)還是電網(wǎng)企業(yè)都有強(qiáng)烈的投資動(dòng)機(jī)，因?yàn)橥顿Y可以增加資產(chǎn)，增加控制權(quán)力。第四，目前的電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)了部分政府部門(mén)職責(zé)，比如剛才提到的交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)，這就導(dǎo)致電網(wǎng)獨(dú)家賣電所收取的電費(fèi)成了一筆糊涂賬，讓電網(wǎng)企業(yè)承受了巨大的輿論壓力。第五，政府握有電力基礎(chǔ)設(shè)施的投資審批權(quán)、定價(jià)權(quán)，會(huì)不可避免地導(dǎo)致管制俘虜問(wèn)題，因?yàn)槔�益�?qū)動(dòng)，電力企業(yè)有動(dòng)力通過(guò)各種手段去游說(shuō)監(jiān)管者、影響監(jiān)管者。

　　正是因?yàn)檫@些缺陷的存在，才有了新一輪電改，政府提出要在保留原有電力系統(tǒng)優(yōu)點(diǎn)的前提下，通過(guò)建立多買—多賣的電力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)電力資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置。

　　不過(guò)，“管住中間、放開(kāi)兩頭”只是手段，通過(guò)這次電改，政府最想達(dá)到的目的主要有兩個(gè)。

　　在當(dāng)前的發(fā)電側(cè)，高效率火電機(jī)組與低效率火電機(jī)組的利用小時(shí)數(shù)差別不大，在部分地區(qū)甚至存在倒掛現(xiàn)象，低效機(jī)組出力多于高效機(jī)組。多買—多賣電力市場(chǎng)一旦建立起來(lái)，可以通過(guò)市場(chǎng)力量重新調(diào)配發(fā)電資源，讓高效機(jī)組多發(fā)滿發(fā)，低效機(jī)組少發(fā)或不發(fā)，慢慢將其剔除出市場(chǎng)，與此同時(shí)，增加可再生能源發(fā)電消納量。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，壓縮了煤耗較高的火電機(jī)組出力，同樣的電力需求下煤炭需求減少，可以帶來(lái)一系列的改革紅利，而且是本輪電改所能實(shí)現(xiàn)的最大紅利：煤炭開(kāi)采量減少可以降低煤炭事故率、運(yùn)煤量減少可以節(jié)約運(yùn)輸通道，發(fā)電環(huán)節(jié)可以減少環(huán)境污染與碳排放。

　　第二個(gè)核心目標(biāo)是對(duì)具有壟斷性質(zhì)的電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，擠出目前電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)中的“水分”，削減無(wú)效資產(chǎn)，提高電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率。這其中，核定輸配電價(jià)只是第一步，今后對(duì)電網(wǎng)的監(jiān)審會(huì)越來(lái)越嚴(yán)。

　　待解決的問(wèn)題有哪些？

　　目前，各地都在積極落實(shí)9號(hào)文改革內(nèi)容，電改已經(jīng)取得了重要進(jìn)展。在后續(xù)的第二階段改革中，要謹(jǐn)防走調(diào)兒，堅(jiān)持讓市場(chǎng)更好地起作用，堅(jiān)持讓監(jiān)管更加科學(xué)有效，積極應(yīng)對(duì)電改中不斷暴露出來(lái)的問(wèn)題。

　　從當(dāng)前來(lái)看，本輪電改已經(jīng)暴露出來(lái)的最大缺陷，是以省為單位推進(jìn)改革，這等同于是在培育“電力諸侯經(jīng)濟(jì)”，造成省間壁壘進(jìn)一步加強(qiáng)，最終形成各省市寧要本地區(qū)的高價(jià)電、不要其他省份低價(jià)電的格局，阻礙電力資源的優(yōu)化配置。在部分省份，大部分發(fā)電廠集中在一家或少數(shù)幾家發(fā)電企業(yè)手中，例如粵電集團(tuán)在廣東省的裝機(jī)容量和發(fā)電量均占全省總量的1/3左右，很容易出現(xiàn)寡頭壟斷與串謀。在用電側(cè)，串謀風(fēng)險(xiǎn)同樣存在，例如貴州省，大工業(yè)用電量占全省用電量的50%，電解鋁、鐵合金等高載能產(chǎn)業(yè)用電量又占大工業(yè)用電量的70%，市場(chǎng)集中度很高。一旦在發(fā)電側(cè)或者用電側(cè)形成串謀，資源配置效率會(huì)比改革前還要差。以省為單位推進(jìn)改革還有一個(gè)弊端，那就是會(huì)造成地區(qū)之間電價(jià)出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差，目前這種趨勢(shì)正在顯現(xiàn)。很多工業(yè)對(duì)電價(jià)是非常敏感的，企業(yè)很可能會(huì)因?yàn)殡妰r(jià)差異而發(fā)生大規(guī)模的位移，這將嚴(yán)重影響我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局。

　　解決這些問(wèn)題的根本性辦法，是擴(kuò)大電力市場(chǎng)范圍，以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃來(lái)組織電力市場(chǎng)，同時(shí)依托我國(guó)已經(jīng)掌握的特高壓技術(shù)打通各個(gè)區(qū)域市場(chǎng)，允許外區(qū)域的企業(yè)參與某一區(qū)域的電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，真正讓每一家企業(yè)都成為價(jià)格接受者。另外，應(yīng)該對(duì)有可能形成寡頭的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，一旦其市場(chǎng)份額超過(guò)一定比例，比如說(shuō)10%，必須進(jìn)行業(yè)務(wù)拆分。

　　電改急需應(yīng)對(duì)的另一個(gè)挑戰(zhàn)，是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題。改革文件對(duì)監(jiān)管要求說(shuō)得太死了，“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，本質(zhì)上就是成本價(jià)格定價(jià)法，這種監(jiān)管方法有一個(gè)出了名的壞處：只要核定的收益率比企業(yè)融資成本高，企業(yè)就有動(dòng)機(jī)去借錢(qián)擴(kuò)充資產(chǎn)，這會(huì)導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)的資產(chǎn)不斷膨脹，降低其運(yùn)行效率。這種監(jiān)管辦法還會(huì)遭遇“準(zhǔn)許成本”不可監(jiān)管性挑戰(zhàn)。目前來(lái)看，電力監(jiān)管面臨著沒(méi)有法源、沒(méi)有人力、沒(méi)有資金的窘境，實(shí)際上就是“黔之驢”，根本沒(méi)有辦法對(duì)被監(jiān)管對(duì)象形成威懾力。尤其是在電力這種專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，行標(biāo)就是國(guó)標(biāo)，企業(yè)不遵守規(guī)則的可能性更大。因此，將更多的激勵(lì)性監(jiān)管措施引入電改、不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、擴(kuò)充監(jiān)管力量、培育第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，是未來(lái)落實(shí)“管住中間”原則不得不進(jìn)行的工作。

　　當(dāng)然，電改的挑戰(zhàn)絕不限于以上兩點(diǎn)，后續(xù)改革會(huì)遇到的問(wèn)題還會(huì)有很多，比如電改如何與國(guó)資委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實(shí)施方案》形成互動(dòng)，合理確定對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的考核辦法與考核指標(biāo)？隨著煤價(jià)不斷上漲，政府能否頂住壓力，允許電力市場(chǎng)上的電價(jià)上浮，同時(shí)嚴(yán)肅懲處違約、違規(guī)者？電力市場(chǎng)如何與即將于2017年啟動(dòng)的全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)相互配合，引導(dǎo)清潔能源發(fā)電消納？普遍服務(wù)基金應(yīng)該如何設(shè)立？是否有必要設(shè)立電改基金，用以引導(dǎo)落后發(fā)電企業(yè)退出，合理安置退出企業(yè)的員工？等等這些問(wèn)題都有可能成為電改的“攔路虎”，需要改革推動(dòng)者以系統(tǒng)性的眼光與思維加以應(yīng)對(duì)。

　　本輪電改才剛剛步入快車道，未來(lái)的道路還有很長(zhǎng)，在這個(gè)過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)不和諧的現(xiàn)象、不和諧的聲音，但是不能將問(wèn)題歸咎于任何一個(gè)參與主體，切記沒(méi)有不好的企業(yè)，只有不好的制度，成功的電改，必然是建立在不斷完善的制度基礎(chǔ)之上。