新電改方案(“9號文”)終于千呼萬喚始出來，只是發(fā)布時仍猶抱琵琶半遮面。隱隱約約背后，透露出相關部門的無奈。就方案基本內容而言，筆者有肯定也有擔憂，肯定的是“9號文”終于拋棄了2002年電力體制改革方案(“5號文”)確定的結構分拆路線，扭轉了改革思路與方向;擔憂的是看似豐富的改革措施可能是霧里看花，面臨偽市場化的風險。

    2002年“5號文”，與其說是電力體制改革方案，不如說是一個以電力產業(yè)為背景的國有企業(yè)重組方案。這一微妙差異是由于當時的電力行業(yè)與國家電力公司幾乎可以畫等號。雖然差異微妙，但影響卻深遠。

    “5號文”明確規(guī)定的首要總體目標就是“打破壟斷，引入競爭”。這一目標在當時一家國企包辦電力行業(yè)的背景下無疑具有明確的針對性，其后的改革也是奔實現目標而去：通過廠網分離和主輔分離拆分了國家電力公司�！�5號文”還詳細規(guī)定了拆分后企業(yè)的企業(yè)制度、治理結構、經營模式和企業(yè)職責等，國企改革色彩非常突出。

    當然，“5號文”也規(guī)定了競價上網、獨立監(jiān)管等電力特征明顯的改革，不過這些恰恰是為了適應新電力市場結構而做的必要制度準備，事后的改革演化也證明，當國企進入穩(wěn)定運行(尤其是業(yè)績突出時)的軌道后，這些改革成功與否都無足輕重：競價上網試點無一成功，獨立監(jiān)管體制半途夭折。

    總之，“5號文”本身并非電力市場化改革方案，且從專業(yè)角度講也并不先進，僅舉一例，輸配分離在缺乏論證且不顧電力產業(yè)可能演化趨勢的條件下就進入了“5號文”，依據不過是“許多國家進行電力體制改革的經驗和教訓”;此外，有些改革內容之間也存在潛在沖突。

    無論如何，“5號文”的以廠網分離為突出特征的改革確實取得了明顯成效，因此是什么產生了這些效果就很值得玩味。絕大多數人主張是競爭，認為廠網分離產生了發(fā)電側的競爭格局。這種觀點認為廠網分離產生了多元競爭主體，于是拿一般性的經濟原理用在電力行業(yè)中，認為主體多了，競爭自然就有了。但很遺憾，這種邏輯并不成立，更遺憾的是，很多人至今還沒理解。

    廠網分離的結果是，電廠發(fā)出的電需要用別人家的電網才能送出，但誰進入電網卻要由太多因素決定，但唯獨不包括價格。眾所周知，競價上網試點均未能成功，那么競爭又在哪里呢?當然廠網確實使發(fā)電側存形成了有限的投資競爭，但歸根到底，價格若無法引導供求和投資，發(fā)電側競爭也就難名符其實。實際上，主導發(fā)電側利益格局的仍然是傳統(tǒng)的計劃體制，表現為計劃電量制度，只不過往往隱藏在調度制度背后。而計劃電量之所以能夠存在，很大程度上又是由中央與地方在電力行業(yè)中的財稅等利益格局所決定。

    既然競爭并沒有那么有效和奏效，又是什么帶來了2002年之后電力行業(yè)的發(fā)展成績呢?正是“5號文”主張建立的現代企業(yè)制度和企業(yè)治理結構改善了原有的國企激勵機制，釋放了電力國企的活力。同時，還有一個往往被人忽略但卻極其重要的因素，即于2003年建立的新型國有資產管理體制，其在背后的推動作用不可小覷。電力國企內外兩方面的因素使得它們獲得了迅速發(fā)展。當然，這種趨勢伴隨著國有企業(yè)戰(zhàn)略性布局的調整，也同樣出現在其他領域的國企身上。

    所以，“5號文”的最大貢獻不是促進競爭，而是釋放國企活力，從而保障了一個由國有企業(yè)占主導地位的電力產業(yè)，特別是電網環(huán)節(jié)擺脫孱弱局面并迅速發(fā)展壯大。實際上，“5號文”的定位是尷尬的，一個行業(yè)改革方案，實際上是一個企業(yè)重組方案;一個需要深入理論支撐的方案，卻只能依靠國外經驗;一個旨在促進競爭的方案，實際上并未促進競爭。總之，“5號文”并未促進市場化。

    “5號文”的尷尬定位注定無法引導正確的市場化改革，因此方向必須要調整，2015年“9號文”的作用恰在于此。當然，有很多人表示失望，因為“9號文”沒有要求拆分電網企業(yè)或調度獨立。對此，我們需要剖析一下。

    實際上，電網環(huán)節(jié)要不要拆分，調度要不要獨立的問題早在2002年“5號文”之前就有過討論，而且還進入了其前身的草案，不僅包括拆成小電網，還包括調度獨立。最終這種方案沒有被采納，是因為中央綜合考慮多種因素，包括三峽等跨區(qū)域調電的需要等。后來的發(fā)展趨勢也表明，中國電力產業(yè)乃至能源產業(yè)發(fā)展是需要統(tǒng)一大電網的。

    從理論上講，輸配之間的縱向經濟性、區(qū)域間的協(xié)作經濟性、電網所有權與調度運營權之間的激勵相容是決定電網治理結構的關鍵因素，但國內主張拆分電網的聲音卻似乎對這些關鍵性問題視而不見。這背后體現的恰恰是利益分配的訴求。廠網分離改革的副作用是產生了巨無霸的電網企業(yè)，其強大的市場勢力不僅影響到電力產業(yè)內部的利益分配，還延伸到上游產業(yè)中。于是如何擺脫電網企業(yè)的“壓榨”就自然而然地成為各利益相關體的一種改革訴求。當然，這種改革訴求仍是高舉“打破壟斷、促進競爭”的大旗。

    簡單地說，大電網企業(yè)有好的一面，也有不好的一面。從理論上來看，在市場經濟下，任何企業(yè)的目標都是做大做強，不過做大做強可能會威脅市場競爭秩序和公平。對此一般有兩種方式應對，一是事后反壟斷，通常會伴隨拆分的出現;二是事前監(jiān)管，對企業(yè)行為做出嚴格約束。但無論哪種方式都根據行業(yè)的技術經濟特征而定，對自然壟斷的電網環(huán)節(jié)而言，理論和實踐都表明，監(jiān)管將是優(yōu)于拆分的政策。

    再看國際經驗。有人也許注意到，國外存在著輸配分離、區(qū)域獨立、調度獨立的電力市場。這是事實，不過這是由特定的所有制結構、經濟階段、政治環(huán)境、歷史因素、資源與需求分布狀況、電力技術和網絡拓撲結構等眾多因素共同產生的。但值得注意的是，盡管受到如此多因素的影響，正在發(fā)生的國際趨勢卻是，區(qū)域性市場正在向跨區(qū)域一體化融合、電網和電力市場的治理結構也在向一體化發(fā)展，國外先進電力市場均是在尊重私有產權的前提下，盡可能地尋求一體化收益，歐洲如此，北美也是如此。

    既然如此，中國電力體制改革為什么要把自己業(yè)已存在的結構優(yōu)勢“拆分”掉呢?電力市場中沒有完美的結構，一體化結構下同樣可以實現有效的競爭。中國電力體制的問題在于缺乏與結構配套的市場機制設計;而機制設計的缺失并非結構拆分能夠彌補。實際上，拆分是利益再分配思維下的簡單推論，缺乏對電力市場改革和發(fā)展的頂層設計和系統(tǒng)思維，某種程度上是一種很危險的改革思路——任何改革都會帶來利益的再分配，但以利益再分配為目標的改革卻未必是好的改革。

    “9號文”明確了今后一段時期內電力體制改革的思路和方向是，在保留原有結構優(yōu)勢的前提下，探索與現有結構相適應的市場機制，從而避免了改革成本和風險巨大的輸配分離等結構分拆方案。

    那么，在中國的制度環(huán)境下，真正的電力市場化應該具有哪些特征?

    首先，真正的市場化必須要深度融合國企改革與電力產業(yè)改革雙重特征。如果缺乏針對占發(fā)電資產絕大多數和電網資產幾乎全部的國有企業(yè)(包括中央和地方)的有效改革措施，那么電力體制改革的落實和效果都會成為問題。

    其次，市場機制設計要圍繞電網治理展開。電力市場不同于普通產品市場，對安全性和可靠性的要求使電網治理成為電力市場設計的核心。市場體系、交易模式、投資體制、調度體制均與電網治理緊密相關，在電網企業(yè)幾乎完全壟斷電網運營和電力交易的背景下，不觸及電網治理，改革便不可能取得實質進展。

    第三，要建設競爭性批發(fā)市場。只有競爭性批發(fā)市場才能在系統(tǒng)層面內優(yōu)化電力資源配置，局部的直接交易無法實現這一目標。中國龐大的電網規(guī)模和豐富多樣的發(fā)電資源客觀上需要在系統(tǒng)層面上選擇更高效的資源配置方式。

    第四，高度專業(yè)的監(jiān)管能力。電力市場本身存在固有的市場缺陷，客觀上必然要求輔以有效的監(jiān)管。中國長期以行政管理為主，專業(yè)監(jiān)管能力落后的現狀，客觀上要求監(jiān)管能力必須是改革的重點和難點。

    遺憾的是，“9號文”似乎尚不完全具備以上特征。具體而言，第一，國企改革與電力體制改革融合不多。第二，電網治理改革被隱藏在眾多措施之下，有回避之嫌。“9號文”的眾多內容背后似乎缺乏核心與主線，針對電網治理，相對較大的舉措也僅是改變其收益模式，主張推廣成本加成管制。這一自上個世紀初就應用于電力行業(yè)的監(jiān)管方式在國外是市場化改革的對象，在中國卻成了市場化改革的起點，但電網治理應遠不止于此。第三，關于電力市場建設的目標過于分散模糊，僅僅原則性地鼓勵交易體制和交易機構改革，對批發(fā)市場建設缺乏清晰藍圖。第四，監(jiān)管體制改革并未著墨太多。如果說以上這些問題不能在今后一段時間內的改革進程中予以明確，那么改革恐面臨淪為偽市場化的風險。（來源：東方早報）

    (作者系中國社科院財經戰(zhàn)略研究院綜合經濟戰(zhàn)略研究部主任助理)