政府比誰(shuí)都清楚它想要什么，而企業(yè)又想要什么。此刻推出的準(zhǔn)池鐵路價(jià)格改革，究竟會(huì)成為一個(gè)中國(guó)鐵路體制改革進(jìn)程的新起點(diǎn)，還是會(huì)淪為下一張大網(wǎng)的入口，將成為考驗(yàn)決策者的核心難題。
4月1日，愚人節(jié)。
中國(guó)國(guó)家發(fā)改委選擇在這一天，發(fā)布了一條簡(jiǎn)短的改革消息：包神鐵路貨物
運(yùn)價(jià)由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，設(shè)運(yùn)價(jià)上浮上限，取消下浮下限。同時(shí)，準(zhǔn)池鐵路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后，貨物運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)與用戶(hù)、投資方協(xié)商確定具體運(yùn)價(jià)水平。
兩條貨運(yùn)鐵路，兩個(gè)不同的價(jià)格方案，宣告了中國(guó)停滯多年的鐵路體制改革重新上路。一些券商評(píng)價(jià)說(shuō)，準(zhǔn)池鐵路所實(shí)行的定價(jià)權(quán)完全放開(kāi)，是中國(guó)鐵路改革含金量最高的一步。
一條如此重大的消息，在當(dāng)時(shí)完全被一則關(guān)于文章和姚笛的中國(guó)式愛(ài)情故事掩蓋了去。如果以?shī)蕵?lè)的心態(tài)看待上述價(jià)改信息，這其實(shí)意味著中國(guó)躑躅多年的鐵路體制改革，終于出現(xiàn)了一個(gè)的“姚笛”式的符號(hào)：準(zhǔn)池鐵路。它將中國(guó)鐵老大65年政企不分的甜蜜時(shí)光，撕裂了。
先來(lái)看一個(gè)背景：以2013年為界，此前中國(guó)鐵路貨運(yùn)價(jià)格一直實(shí)行政府定價(jià)。2013年，鐵路體制改革全面展開(kāi)，丑聞不斷的鐵道部被撤，一家名為中國(guó)鐵路總公司的企業(yè)宣告成立，政企分開(kāi)邁出頗具象征性的一步。2014年2月，國(guó)家發(fā)改委決定，將鐵路貨物運(yùn)價(jià)由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，允許鐵路運(yùn)輸企業(yè)以國(guó)家規(guī)定價(jià)格為上限，根據(jù)市場(chǎng)供求自主確定具體運(yùn)價(jià)水平。至2014年4月，中國(guó)政府完全放手，首次允許一條鐵路完全自主定價(jià)。
準(zhǔn)池鐵路位于內(nèi)蒙古中部及山西省北部，北起大準(zhǔn)鐵路外西溝站，往南至朔黃鐵路神池南站，線路全長(zhǎng)180公里，另外有12公里長(zhǎng)的董半川支線。準(zhǔn)池鐵路為國(guó)家一級(jí)雙線電氣化重載鐵路，總投資134.56億元，規(guī)劃年運(yùn)輸能力2億噸。2012年3月28日開(kāi)工建設(shè)，預(yù)計(jì)2014年7月實(shí)現(xiàn)電力牽引通車(chē)。
該鐵路為央企神華集團(tuán)所擁有。為此，神華集團(tuán)專(zhuān)門(mén)在山西朔州成立了子公司神華準(zhǔn)池鐵路公司。同時(shí)改政府定價(jià)為政府指導(dǎo)價(jià)的包神鐵路，背后的所有者也是神華集團(tuán)，包神鐵路自陜西省神木縣至內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市，全長(zhǎng)192公里，是神府東勝煤田煤炭外運(yùn)的北通道。1989年建成通車(chē)，正準(zhǔn)備增建二線。相比準(zhǔn)池鐵路，包神鐵路的價(jià)格改革具備更多的只是象征意義。
中國(guó)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目需要獲得國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)司的審批，這個(gè)政府機(jī)構(gòu)掌握著中國(guó)絕大多數(shù)城市軌道交通、鐵路、公路的路網(wǎng)規(guī)劃審批。在2013年10月之前，企業(yè)如果投資一個(gè)大型交通項(xiàng)目，首先要上報(bào)路網(wǎng)或具體項(xiàng)目的整體規(guī)劃。在整體規(guī)劃獲批后，投資方還需要上報(bào)具體單個(gè)實(shí)施項(xiàng)目的投資規(guī)劃，這其中不僅包括投資方案、施工設(shè)計(jì)、安全環(huán)保、土地等諸多外部條件，還需要具體項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)期盈利狀況等。
不過(guò)，隨著去年下半年中國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)力度的加大，國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)司對(duì)城市軌道交通等領(lǐng)域具體項(xiàng)目的審批權(quán)被大幅削減。
但政府對(duì)審批權(quán)依舊感到迷戀。國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)司的官員曾對(duì)《投資時(shí)報(bào)》表示，雖然下放了具體項(xiàng)目的審批權(quán)，但將加大對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃方面的審批。投資主體和地方政府不得隨意更改投資方案，具體項(xiàng)目必須符合發(fā)改委核準(zhǔn)的整體方案。
這讓諸多企業(yè)感到不滿。央企大唐集團(tuán)總經(jīng)理助理戴波說(shuō)：“政府完全可以放開(kāi)對(duì)具體項(xiàng)目的決策審批。任何一個(gè)企業(yè)都不是傻子，它們自己比任何人都更關(guān)心一個(gè)投資項(xiàng)目的收益和成敗。相比之下，那些負(fù)責(zé)審批的政府部門(mén)不會(huì)對(duì)項(xiàng)目的收益負(fù)任何責(zé)任，但它們卻可以決定一個(gè)項(xiàng)目的生死�！�
更多時(shí)候，決定一家企業(yè)或一個(gè)投資項(xiàng)目生死的，不是漫長(zhǎng)的令人惱羞成怒的審批程序，而是幾無(wú)談判余地的價(jià)格管制。定價(jià)權(quán)，正是自去年下半年以來(lái)，中國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)清單中一直在回避的話題。
戴波尤其希望，政府在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中進(jìn)一步減少對(duì)電力行業(yè)的行政管制和干預(yù)。他說(shuō)：“最好完全放開(kāi)，電價(jià)政府不要管，企業(yè)自己決定。”
讓人頗感意外的是，新一屆政府第一個(gè)放松的價(jià)格管制信號(hào)來(lái)自多年鐵板一塊的鐵老大。
國(guó)家發(fā)改委釋放鐵路價(jià)改信號(hào)的第二天，國(guó)務(wù)院的一次常務(wù)會(huì)議為外界提供了更多的信息。4月2日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，確定深化鐵路投融資體制改革，加快鐵路建設(shè)政策措施。這次會(huì)議指出，2014年中國(guó)鐵路預(yù)計(jì)投產(chǎn)新線6600公里以上，比去年增加1000多公里，其中國(guó)家投資的近80%將投向中西部地區(qū)。
一個(gè)迫在眉睫的話題便是，政府應(yīng)當(dāng)如何解決中國(guó)鐵路總公司超過(guò)3萬(wàn)億元的巨大債務(wù)？這顯然不是一道簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)算術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)于改革的話題。中國(guó)長(zhǎng)期封閉僵化、腐敗叢生的鐵路系統(tǒng)，需要化解更多的體制矛盾。
李克強(qiáng)在當(dāng)天的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上確定了為“鐵老大”籌錢(qián)和還債的短期辦法：設(shè)立一只規(guī)模達(dá)到每年2000億~3000億元的鐵路發(fā)展基金；引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極支持鐵路建設(shè)，擴(kuò)大社會(huì)資本投資規(guī)模。
投行和機(jī)構(gòu)開(kāi)始唱高這個(gè)概念。興業(yè)證券(9.19, -0.05, -0.54%)在隨后發(fā)布的報(bào)告預(yù)測(cè)稱(chēng)，隨著鐵路改革的推進(jìn)，預(yù)計(jì)未來(lái)鐵路多元化發(fā)展會(huì)有更多政策出臺(tái)，鼓勵(lì)鐵路企業(yè)盤(pán)活存量資產(chǎn)、發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)、提高盈利能力。但是，鐵路發(fā)展基金每年2000億~3000億元規(guī)模從何而來(lái)？社會(huì)資本如何進(jìn)入？漫長(zhǎng)的投資回報(bào)期限如何得到保證？這些問(wèn)題再次被習(xí)慣性地拋到了一邊。
無(wú)論如何，準(zhǔn)池鐵路價(jià)改的更深一層背景逐漸浮出水面了。改革終于瞄準(zhǔn)了市場(chǎng)的核心—價(jià)格問(wèn)題，政府決定讓出最后的權(quán)力，遺失多年的市場(chǎng)準(zhǔn)則在債務(wù)和投資的雙重壓力下，不太情愿地被請(qǐng)了回來(lái)。
緊跟著是政府和央企一唱一和地登場(chǎng)表態(tài)。國(guó)家發(fā)改委表示，此次按照推進(jìn)市場(chǎng)化改革的方向，考慮準(zhǔn)池鐵路投資、經(jīng)營(yíng)模式特點(diǎn)，放開(kāi)了該線貨物運(yùn)輸價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這是國(guó)內(nèi)放開(kāi)鐵路運(yùn)輸價(jià)格的首次嘗試。該政策實(shí)施后，將對(duì)推進(jìn)鐵路投融資體制改革，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路，促進(jìn)鐵路健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極作用。
神華集團(tuán)則表示，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)神華準(zhǔn)池鐵路貨運(yùn)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，大大增強(qiáng)了企業(yè)投資鐵路建設(shè)項(xiàng)目的信心。按照神華集團(tuán)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，將繼續(xù)加大鐵路板塊新線建設(shè)和既有線更新改造的投入力度，加快推進(jìn)鐵路板塊健康快速發(fā)展。
無(wú)疑，準(zhǔn)池鐵路價(jià)改為那些甘愿冒險(xiǎn)的投資人提供了一個(gè)可以樂(lè)觀的信號(hào)。它將給鐵路運(yùn)輸企業(yè)乃至整個(gè)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)很多積極變化，進(jìn)一步增強(qiáng)鐵路的經(jīng)營(yíng)靈活性，鐵路可以根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，依據(jù)生產(chǎn)成本、市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)等情況，靈活運(yùn)用價(jià)格杠桿保障運(yùn)輸收入。
但這個(gè)美妙的理論分析會(huì)照進(jìn)現(xiàn)實(shí)嗎？
此番鐵路價(jià)改的直接受益方為神華集團(tuán)，這是中國(guó)資產(chǎn)規(guī)模最大的能源央企之一，在過(guò)去幾年間，這個(gè)央企巨無(wú)霸借助兼并重組、行業(yè)整合的政策大潮，重新繪制了中國(guó)的煤炭版圖，成為以煤為基礎(chǔ)，集電力、鐵路、港口、航運(yùn)、煤制油與煤化工為一體，產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)一條龍經(jīng)營(yíng)的特大型能源企業(yè)，也是世界上最大的煤炭經(jīng)銷(xiāo)商。其在2012年的商品煤銷(xiāo)售量就已超過(guò)6億噸，但其自營(yíng)鐵路運(yùn)量?jī)H有3億噸左右。在中國(guó)鐵路運(yùn)輸資源緊張的局面下，它是最需要鐵路保障的企業(yè)。
2013年8月，神華集團(tuán)包神鐵路集團(tuán)董事長(zhǎng)王興中曾對(duì)媒體稱(chēng)，神華集團(tuán)目前擁有運(yùn)營(yíng)鐵路線共計(jì)1700多公里，規(guī)劃及在建鐵路里程近2000多公里，到2020年神華鐵路運(yùn)營(yíng)里程將達(dá)到4000公里，包神鐵路集團(tuán)占其中1000多公里。屆時(shí)，神華集團(tuán)運(yùn)營(yíng)鐵路里程將僅次于中國(guó)鐵路總公司。
彼時(shí)，在簡(jiǎn)政放權(quán)和全面推進(jìn)改革的大背景下，中國(guó)國(guó)務(wù)院正在督促放開(kāi)鐵路投融資體制，向社會(huì)資本開(kāi)放資源開(kāi)發(fā)型鐵路與支線鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。神華集團(tuán)開(kāi)始借機(jī)擴(kuò)張鐵路版圖。2013年6月，神華集團(tuán)決定組建神華包神鐵路集團(tuán)公司，統(tǒng)一管理集團(tuán)幾乎所有新建和籌建鐵路的基建、運(yùn)營(yíng)管理。這是神華集團(tuán)開(kāi)始其鐵路產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的重要路徑。
若在這個(gè)角度上看，國(guó)家發(fā)改委在愚人節(jié)這天發(fā)布的準(zhǔn)池鐵路價(jià)格信號(hào)，是在為神華集團(tuán)的鐵路帝國(guó)開(kāi)道鳴鑼。神華集團(tuán)通過(guò)這個(gè)文件給所有冒險(xiǎn)家吃了一個(gè)定心丸。無(wú)論結(jié)果如何，神華集團(tuán)都已經(jīng)成為中國(guó)65年首次突破的鐵路價(jià)改的大贏家。
民營(yíng)冒險(xiǎn)家們和那些手握各方資金的投資客會(huì)成為剩下的贏家嗎？在過(guò)去十幾年間，他們一次次嘗試，一次次沮喪而返。
中國(guó)第一條出現(xiàn)民營(yíng)資本的鐵路是浙江衢（州）常（山）鐵路，位于浙江衢州境內(nèi)，從衢州市到常山縣，全長(zhǎng)45公里。這條被列入國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、總投資6.75億元的支線鐵路，于2005年11月底正式開(kāi)工建設(shè)，其中上海鐵路局持股42.56％，衢州市常山縣國(guó)資委[微博]持股31％，浙江民企常山水泥有限公司持股18.88％，浙江省鐵路投資集團(tuán)有限公司持股7.56％。
據(jù)中國(guó)官方媒體報(bào)道，在浙江衢（州）常（山）鐵路開(kāi)工儀式上，時(shí)任上海鐵路局副局長(zhǎng)的王峰說(shuō)：“衢常鐵路在中國(guó)萬(wàn)里鐵道線中只是短短的一段，卻走出了我國(guó)鐵路投融資體制改革的一大步�！�
這位王峰，就是在處理2011年“7·23”特別重大鐵路交通事故中下令將D301次列車(chē)車(chē)頭及零散部件就地挖坑掩埋的上海鐵路局副局長(zhǎng)，后被國(guó)務(wù)院給予記過(guò)處分。
王峰當(dāng)時(shí)宣布的中國(guó)鐵路投融資體制改革的一大步，并沒(méi)有邁出多遠(yuǎn)就夭折了。由于“只管投資，利潤(rùn)低，回報(bào)幾乎為零，且存在各種風(fēng)險(xiǎn)”，民企浙江常山水泥有限公司在這條鐵路通車(chē)后僅不到半年，就將所有的股份賣(mài)給了另一家央企巨頭—中國(guó)建材集團(tuán)。
浙江衢（州）常（山）鐵路是觀察中國(guó)最近十年鐵路體制改革的窗口，以此為起點(diǎn)，此后的三四年間，包括大連實(shí)德、廣東珠江投資公司、山西美錦集團(tuán)等公司先后在鐵路投資領(lǐng)域徘徊窺探。這緣起于2005年7月，當(dāng)時(shí)在國(guó)務(wù)院發(fā)布“非公36條”的背景下，鐵道部出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，宣稱(chēng)要全面開(kāi)放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域。但最終，那些想吃改革“螃蟹”的民企們，有的中途撒手，有的慘淡經(jīng)營(yíng)，有的凈身出戶(hù)。
以上種種，究其原因，封閉且壟斷的鐵路管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制首當(dāng)其沖。而一直難見(jiàn)突破的價(jià)格問(wèn)題，成為勒死改革先鋒的致命枷鎖。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)采用的是鐵路聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的收入清算和指揮調(diào)度制度，具體的支線鐵路，必須先被允許接入國(guó)家路網(wǎng)，然后再由政府確定價(jià)格才能開(kāi)始運(yùn)營(yíng)。
這決定了從投入資金的一刻開(kāi)始，逐利的社會(huì)資本就已經(jīng)被一張大網(wǎng)捆住。而當(dāng)涉及到核心的運(yùn)營(yíng)資金結(jié)算時(shí)，僅在各鐵路局之間進(jìn)行，其內(nèi)部又涉及模糊混亂的財(cái)政補(bǔ)貼、利益切割等瓜葛糾纏，外來(lái)闖入者，一般很難搞清楚其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，利潤(rùn)分成也就成了白紙一張。
十年過(guò)去后，大網(wǎng)終于被逐漸撕破。但諸多問(wèn)題懸而未決，數(shù)萬(wàn)億的債務(wù)需要化解，上萬(wàn)公里的鐵路網(wǎng)需要投資建設(shè)，能夠平衡企業(yè)利益和社會(huì)效益的價(jià)格機(jī)制仍在路上。
還有一個(gè)背景需要補(bǔ)充。就在國(guó)家發(fā)改委發(fā)布準(zhǔn)池鐵路價(jià)改通知前一周，負(fù)責(zé)中國(guó)鐵路項(xiàng)目審批的國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)司密集召開(kāi)三場(chǎng)課題評(píng)審會(huì)，分別為《城鎮(zhèn)化與綜合交通網(wǎng)發(fā)展研究》課題評(píng)審會(huì)、《交通基礎(chǔ)設(shè)施利用社會(huì)資本的研究》課題評(píng)審會(huì)以及《2030年我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略研究》課題評(píng)審會(huì)。
三個(gè)課題中，都提到了引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入交通建設(shè)的話題。基礎(chǔ)司副司長(zhǎng)任虹在其中一個(gè)課題會(huì)上承認(rèn)，中國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自進(jìn)入“十二五”以來(lái)，出現(xiàn)了建設(shè)資金和相關(guān)管理方面的瓶頸制約。他表示，未來(lái)地方政府財(cái)政資金來(lái)源穩(wěn)定后，如何有效引導(dǎo)社會(huì)資本，如何調(diào)動(dòng)地方積極性參與中國(guó)交通建設(shè)等問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步研究。
任虹說(shuō)，由于交通建設(shè)領(lǐng)域資產(chǎn)專(zhuān)用、自然壟斷、資本密集等特點(diǎn)突出，難以給社會(huì)投資者以明朗收益預(yù)期。他認(rèn)為，需要進(jìn)一步明晰現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)資本進(jìn)入交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的作用，這就是，社會(huì)資本的進(jìn)入不單單可以解決缺少建設(shè)資金問(wèn)題，還因?yàn)橘Y本的逐利性，可以進(jìn)一步提高交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率和效益。
顯然，政府比誰(shuí)都清楚它想要什么，而企業(yè)又想要什么。而它此刻推出的準(zhǔn)池鐵路價(jià)格改革，究竟會(huì)成為一個(gè)中國(guó)鐵路體制改革進(jìn)程的新起點(diǎn)，還是會(huì)淪為下一張大網(wǎng)的入口，將成為考驗(yàn)它的核心難題。
