本輪電力體制改革始于2002年，按照“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”的原則，對(duì)原國家電力公司進(jìn)行了拆分和重組，組建了兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)，剝離了電力輔業(yè)并于2011年9月整合為兩大輔業(yè)集團(tuán)；2003年成立了履行電力市場監(jiān)管職能的國家電監(jiān)會(huì)。

　　發(fā)電側(cè)形成競爭態(tài)勢已有時(shí)日，與發(fā)電密切相關(guān)的煤炭生產(chǎn)、銷售也實(shí)現(xiàn)了市場化，但由于能源工業(yè)體制機(jī)制方面的深層次矛盾沒有得到化解(市場煤計(jì)劃電只是原因之一)，有效的市場競爭格局沒有形成，近年來火電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼，政府宏觀調(diào)控左右為難，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)一漲再漲，廣大人民群眾成為資源價(jià)格大幅上漲的主要承擔(dān)者。我國許多地區(qū)占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實(shí)際支付的可比價(jià)格水平已高于美國等發(fā)達(dá)國家。

　　新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)排除不同利益主體的干擾，堅(jiān)定不移地推進(jìn)電力體制改革，改變“改得動(dòng)就改、改不動(dòng)緩改”的局面和“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的模式。構(gòu)建有中國特色的競爭性的電力市場，最終通過改革使人民得到實(shí)惠，確保整個(gè)電力工業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展應(yīng)是電力體制改革的主要目標(biāo)，為此應(yīng)圍繞以下幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的改革。

　　一、理順資源獲得成本是推動(dòng)電力體制改革的前置條件

　　傳統(tǒng)意義上將煤炭、石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、水能、風(fēng)能、太陽能、地?zé)�、潮汐等劃分為一次能源，電力等劃分為二次能源。煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源是有限的，《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定了這類資源開發(fā)需繳納資源稅，且實(shí)現(xiàn)了由從量征收向從價(jià)征收的轉(zhuǎn)變。

　　水能、風(fēng)能、太陽能等雖是可再生的，但有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值的資源點(diǎn)也是有限的，優(yōu)質(zhì)資源點(diǎn)越來越少，而國家對(duì)這類資源還沒有征收資源稅，致使水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)成本低于其正常成本，這是近年來國企、民企哄搶水電開發(fā)權(quán)以及眾多水電項(xiàng)目大幅溢價(jià)轉(zhuǎn)讓的原因。由于央企開發(fā)各省水電資源未繳納資源稅(屬于地稅)，地方政府和當(dāng)?shù)厝罕娨灿邢喈?dāng)大的意見。而燃煤發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電、核電等發(fā)電企業(yè)的主要成本是燃料采購，煤炭、天然氣已征資源稅，這類發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)成本是全成本。

　　因此應(yīng)啟動(dòng)水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等企業(yè)的資源稅征收工作，建立科學(xué)合理的評(píng)估體系和詳細(xì)的計(jì)算公式，宜采用前低后高的方式征收資源稅，因?yàn)檫@類企業(yè)在剛投產(chǎn)時(shí)固定資產(chǎn)折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用最高，后逐步遞減，提完折舊和還完貸款后年運(yùn)行成本幾乎為零，可以加大征稅幅度，否則在上網(wǎng)電價(jià)不變情況下利潤過高。水電資源稅應(yīng)綜合參考水電項(xiàng)目的投產(chǎn)年限、有效利用落差和流量、實(shí)際年發(fā)電量、裝機(jī)規(guī)模等因素進(jìn)行設(shè)計(jì)，移民數(shù)量、移民區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、環(huán)境恢復(fù)成本等作為減免資源稅的因素加以考慮。

　　目前受國家產(chǎn)業(yè)政策扶持的風(fēng)電、光伏發(fā)電等，在出現(xiàn)多數(shù)企業(yè)盈利前可緩征資源稅，并由國家按照風(fēng)電、光伏發(fā)電平均上網(wǎng)利用小時(shí)數(shù)和各省標(biāo)桿電價(jià)給予補(bǔ)貼，但應(yīng)提出這類企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和管理提升降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的分年度目標(biāo)。

　　二、變革電價(jià)形成機(jī)制是電力體制改革的核心內(nèi)容

　　市場經(jīng)濟(jì)需要政府的宏觀調(diào)控，貨幣、財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼等政策是宏觀調(diào)控的主要手段，但價(jià)格不是市場經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控手段，因?yàn)閮r(jià)格競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和市場競爭的本質(zhì)。在競爭性市場中供求關(guān)系決定市場均衡價(jià)格，個(gè)別產(chǎn)品質(zhì)量決定個(gè)別產(chǎn)品價(jià)格，個(gè)體成本決定企業(yè)盈利能力。

　　“質(zhì)優(yōu)價(jià)高、質(zhì)次價(jià)低”是市場競爭的必然結(jié)果。而我國至今在電價(jià)領(lǐng)域?qū)嵭行姓�審批制，不同電力產(chǎn)品的上網(wǎng)電價(jià)差別巨大，光伏發(fā)電1元/千瓦時(shí)(曾經(jīng)為1.15元/千瓦時(shí))，風(fēng)電平均0.55元/千瓦時(shí)，核電0.41～0.46元/千瓦時(shí)，燃?xì)獍l(fā)電約0.54元/千瓦時(shí)，循環(huán)流化床機(jī)組約0.48元/千瓦時(shí)，脫硫火電約0.44元/千瓦時(shí)，有調(diào)節(jié)性能水電約0.32元/千瓦時(shí)，徑流式水電約0.30元/千瓦時(shí)，建成時(shí)間較早已完成還貸和提完折舊的水電廠以及地方小水電保護(hù)性上網(wǎng)電價(jià)約0.15元/千瓦時(shí)(部分電價(jià)以某省代表性電廠為例)�，F(xiàn)在又出現(xiàn)了按照建設(shè)成本審批新建水電項(xiàng)目電價(jià)的苗頭，“一廠一價(jià)”有重新取代標(biāo)桿電價(jià)的趨勢。雖然“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”寫入了《電力法》，有識(shí)之士也呼吁了多年，但始終沒有得到落實(shí)。

　　對(duì)不同電能上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行行政審批的初衷，是因?yàn)椴煌�電廠的成本差別較大，加上一些成本未反映到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，比如水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)應(yīng)繳納的資源稅，核電企業(yè)應(yīng)繳納的核電安全基金等，政府有關(guān)部門從平衡不同能源品種利益的角度出發(fā)，人為制造了價(jià)格差別。這樣既不利于市場競爭，又容易出現(xiàn)權(quán)利尋租，企業(yè)也將工作重點(diǎn)放在爭取高電價(jià)上，而不是苦練內(nèi)功降低工程建設(shè)造價(jià)和生產(chǎn)運(yùn)行成本。實(shí)際上各種電力產(chǎn)品的成本得到真實(shí)全面的體現(xiàn)后，成本只是個(gè)體競爭力的問題，市場競爭會(huì)自動(dòng)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰。

　　“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”的實(shí)質(zhì)，是發(fā)揮同樣作用的電力是同樣的商品，給使用者帶來的效用相同，從消費(fèi)者那里得到的價(jià)格也必然相同。放開對(duì)發(fā)電、用電價(jià)格的政府管制是電力體制改革的核心內(nèi)容。

　　在發(fā)電側(cè)，應(yīng)根據(jù)各省現(xiàn)在的實(shí)際加權(quán)平均上網(wǎng)電價(jià)，形成各省新的唯一的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)(避免對(duì)當(dāng)?shù)劁N售電價(jià)產(chǎn)生沖擊)，起到價(jià)格中樞的作用，圍繞標(biāo)桿電價(jià)設(shè)置一個(gè)上下浮動(dòng)的區(qū)間(比如±20%)，各類發(fā)電企業(yè)按照電網(wǎng)公司提前公布的負(fù)荷需求，在該區(qū)間內(nèi)進(jìn)行競量競價(jià)。

　　不可預(yù)測的電能報(bào)低價(jià)，承擔(dān)基荷的電能報(bào)中間價(jià)，能夠?yàn)橄到y(tǒng)提供調(diào)頻、調(diào)峰、電壓支撐、旋轉(zhuǎn)備用、黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)的優(yōu)質(zhì)電能報(bào)高價(jià)，具有社會(huì)公益性質(zhì)的水利項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)可以適當(dāng)高于標(biāo)桿電價(jià)。這樣企業(yè)根據(jù)自身盈虧情況決定競量競價(jià)策略，爭取在有邊際利潤的情況下多發(fā)電，市場就實(shí)現(xiàn)了有效競爭。供大于求時(shí)電價(jià)低位運(yùn)行，供不應(yīng)求時(shí)電價(jià)高位運(yùn)行。如申報(bào)的總電量大于負(fù)荷需求，則報(bào)價(jià)處于最高價(jià)的電廠按比例發(fā)電上網(wǎng)；如果因煤價(jià)高，主網(wǎng)的某些主力燃煤電廠虧損嚴(yán)重不參與競量競價(jià)，所有申報(bào)電量不能滿足負(fù)荷需求，短期可以采用限制用電負(fù)荷的方式解決，長期則由電網(wǎng)公司書面報(bào)該省政府主管部門批準(zhǔn)上調(diào)標(biāo)桿電價(jià)；反之，如果所有申報(bào)電量長期大于負(fù)荷需求，則相應(yīng)下調(diào)該省標(biāo)桿電價(jià)。

　　火電企業(yè)滿足脫硫、脫硝要求不應(yīng)實(shí)行電價(jià)加價(jià)，而是對(duì)不滿足脫硫、脫硝環(huán)保要求的企業(yè)進(jìn)行罰款，由電網(wǎng)公司在其發(fā)電收入中代扣代繳，實(shí)質(zhì)就是增加這些企業(yè)的成本。由于電力市場競爭是價(jià)格競爭，企業(yè)獲利主要通過降低成本來實(shí)現(xiàn)，他們會(huì)積極主動(dòng)地進(jìn)行脫硫、脫硝技術(shù)改造�；�于所發(fā)電能的特殊性，風(fēng)電、光伏發(fā)電報(bào)價(jià)低于水火電，電網(wǎng)公司從自身利益出發(fā)優(yōu)先調(diào)用低價(jià)的電能，這樣迫使電網(wǎng)公司優(yōu)化運(yùn)行方式、提高供電質(zhì)量。有效的價(jià)格競爭體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來后，發(fā)電企業(yè)就不必溝兌調(diào)度部門，因?yàn)殡娋W(wǎng)公司會(huì)從企業(yè)利益最大化的角度出發(fā)，在確保滿足負(fù)荷需求的前提下，實(shí)現(xiàn)購電成本最低。

　　在用電側(cè)設(shè)置銷售標(biāo)桿電價(jià)和上下浮動(dòng)的區(qū)間，除居民用戶、農(nóng)業(yè)灌溉、公用事業(yè)、軍工生產(chǎn)等實(shí)行低電價(jià)并保證用電外，其它用戶按價(jià)申報(bào)用電需求，價(jià)高的優(yōu)先保證按需量用電，同一申報(bào)電價(jià)水平的用戶按申報(bào)電量比例用電，這樣可以通過市場競爭有效遏制高耗能工業(yè)等落后產(chǎn)能的發(fā)展，繼續(xù)堅(jiān)持在居民用電上推行階梯電價(jià)制度。

　　價(jià)格實(shí)現(xiàn)了競爭，節(jié)能調(diào)度的問題也就迎刃而解。在豐水期，徑流式水電站為避免棄水自然會(huì)選擇報(bào)低電價(jià)，如報(bào)高了，燃煤火電在該價(jià)格水平能夠盈利就會(huì)參與競量競價(jià)，總供給量增加，按報(bào)送比例上網(wǎng)則水電就會(huì)棄水。在枯水期，水電出力不足，燃煤電廠就報(bào)高價(jià)，大容量、高參數(shù)的機(jī)組煤耗低，當(dāng)同一價(jià)格供大于求時(shí)，就可憑借相對(duì)于中小機(jī)組的成本優(yōu)勢進(jìn)行降價(jià)競爭，爭取多發(fā)電。同樣峰谷電價(jià)也可以通過競價(jià)來實(shí)現(xiàn)。市場按質(zhì)論價(jià)，抽水蓄能電站在發(fā)電調(diào)峰時(shí)執(zhí)行高電價(jià)，在低谷時(shí)段電低價(jià)時(shí)蓄水，盈利有了保證，業(yè)主就有了建設(shè)的積極性，電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，電網(wǎng)安全性更高。

　　我國以燃煤發(fā)電為主，各省火電企業(yè)能否維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營，將決定各省上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的價(jià)格水平，進(jìn)而影響銷售電價(jià)。

　　三、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和競爭性國有企業(yè)內(nèi)在職能回歸是推動(dòng)電力體制改革的必然要求

　　目前各級(jí)政府在能源工業(yè)微觀運(yùn)行中介入太深，在電價(jià)審批、煤價(jià)干預(yù)、電煤儲(chǔ)備、限煤出省、強(qiáng)制企業(yè)發(fā)電、水電分?jǐn)偦痣娞潛p等方面頻頻干預(yù)，既越俎代庖又飽受爭議，市場也未按政府設(shè)計(jì)的軌道良性運(yùn)行，充分說明這種身兼規(guī)則制定者、裁判員又負(fù)責(zé)調(diào)遣運(yùn)動(dòng)員的角色定位必須改變。

　　從短期來看，政府直接干預(yù)能源生產(chǎn)的細(xì)節(jié)容易操作，也能發(fā)揮一定效果，但未從根本上化解矛盾，當(dāng)矛盾積累到一定程度就會(huì)有總爆發(fā)的一天。政府管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)由粗放型向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，從實(shí)際出發(fā)充分調(diào)研，制定公平合理、切實(shí)可行的市場游戲規(guī)則并加強(qiáng)市場監(jiān)管。

　　而發(fā)電企業(yè)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)從二元主體目標(biāo)向一元主體目標(biāo)的回歸�，F(xiàn)在競爭性領(lǐng)域內(nèi)的國有企業(yè)是履行社會(huì)責(zé)任和追求利潤目標(biāo)的綜合體�！爸v政治，講國企社會(huì)責(zé)任”已經(jīng)比追求利潤目標(biāo)居于優(yōu)先地位。真正的市場經(jīng)濟(jì)體系中，無論國企、民企還是外資，表現(xiàn)都應(yīng)該是趨同的。各企業(yè)在法律框架下，充分利用市場規(guī)則，追求利潤最大化，給予投資人最大的回報(bào)應(yīng)該是其首要目標(biāo)。發(fā)電企業(yè)在重大事項(xiàng)(如北京奧運(yùn)會(huì))和關(guān)鍵時(shí)刻(如5?12地震和1998年洪水)必須講政治，積極履行社會(huì)責(zé)任，但在日常生產(chǎn)經(jīng)營中應(yīng)實(shí)現(xiàn)向“講法律，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，合理追求利潤”的回歸，企業(yè)有權(quán)自主決策在煤價(jià)高的時(shí)候不買煤或少買煤，在越發(fā)越虧的時(shí)候不發(fā)電。

　　我國目前裝機(jī)規(guī)模略大于負(fù)荷需求，而電煤產(chǎn)能也略大于電煤需求，但為什么電煤價(jià)格沒有顯著下降呢？一個(gè)很重要的原因是由于政府強(qiáng)力干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，電煤需求呈現(xiàn)剛性，煤企對(duì)煤價(jià)長期走高預(yù)期一致，因此煤價(jià)在產(chǎn)大于求的情況下沒有下跌。只有實(shí)現(xiàn)了發(fā)電企業(yè)內(nèi)在職能的轉(zhuǎn)變，火電企業(yè)越發(fā)越虧時(shí)能自主決策不買煤不發(fā)電，煤企對(duì)電煤需求和煤價(jià)走勢的預(yù)期發(fā)生了轉(zhuǎn)變，通過一系列的市場博弈，電煤價(jià)格才能夠真正實(shí)現(xiàn)上下浮動(dòng)，長期電煤采購合同違約現(xiàn)象才能得到遏制。

　　有人擔(dān)心一旦放松國企社會(huì)責(zé)任要求，火電企業(yè)可能故意不發(fā)電，逼迫政府漲電價(jià)。實(shí)際上只要市場中有足夠多、分屬不同利益主體的競爭者，由于火電企業(yè)的折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用、人工成本等是硬成本，按照“囚徒困境”博弈理論，受利益驅(qū)使單個(gè)企業(yè)在發(fā)電能產(chǎn)生邊際貢獻(xiàn)時(shí)會(huì)爭取多發(fā)電，否則就是硬虧損，這種經(jīng)營狀態(tài)不可持久。現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)是煤企手中握有資源，趁機(jī)大肆并購發(fā)電企業(yè)，而五大發(fā)電集團(tuán)也搞“煤電一體化”，但粵電力、申能、浙能、京能、川投等地方發(fā)電企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)“煤電一體化”呢？地方發(fā)電企業(yè)的存在是確保各省電力市場有效競爭的重要因素，一旦由于體制性原因煤企和電力央企把他們擠垮，導(dǎo)致市場集中度不斷提高，將競爭性的發(fā)電市場格局導(dǎo)入寡頭壟斷格局，就存在“企業(yè)綁架政府”的風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、壟斷性、公益性國有企業(yè)成本透明化是確保電力體制改革成功的重要條件

　　在前述外部環(huán)境沒有改變之前，即使把電網(wǎng)公司再拆分為幾大區(qū)域公司、實(shí)行輸配分開，也不能從根本上化解我國當(dāng)前的電力矛盾。只有在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)實(shí)現(xiàn)了價(jià)格競爭，中間輸配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了成本透明化、信息公開化，才能真正建立競爭性的電力生產(chǎn)、輸送、使用體系。

　　從國家安全、經(jīng)濟(jì)成本、我國地域廣大等角度出發(fā)，負(fù)責(zé)電力輸送的電網(wǎng)公司和負(fù)責(zé)主要電煤運(yùn)輸?shù)蔫F路部門具有自然壟斷屬性，不會(huì)因拆分而改變，如拆分反而可能增加建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)管成本。對(duì)電網(wǎng)公司這類公益性質(zhì)的壟斷國企，應(yīng)要求其履行社會(huì)責(zé)任優(yōu)先于實(shí)現(xiàn)利潤目標(biāo)，政策上應(yīng)使各省上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)之差能保證電網(wǎng)公司消化成本并適度盈利。

　　電網(wǎng)公司的成本是否透明是關(guān)系電力市場能否長期健康穩(wěn)定運(yùn)行的重要條件，必須由專門的政府部門對(duì)其成本進(jìn)行監(jiān)管。而處于競爭性行業(yè)領(lǐng)域的國有發(fā)電企業(yè)，出資人首要考核的是其利潤目標(biāo)，有效的市場競爭能約束其成本擴(kuò)張。

　　現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)能源行業(yè)的成見，主要是壟斷企業(yè)(如石油、石化、電網(wǎng)等)的工資收入、福利待遇、集資分紅、職務(wù)用車、職務(wù)消費(fèi)等明顯高于一般國企和全社會(huì)的平均水平，實(shí)現(xiàn)成本透明化是改變這種局面的主要方式。健康和諧的能源工業(yè)體系中多數(shù)企業(yè)都能靠主業(yè)盈利，既不是暴利也無大面積虧損，各行業(yè)干部職工能夠獲得與自身素質(zhì)、受教育程度、勞動(dòng)付出相匹配的收入。通過成本透明化和有效市場競爭，不同類型的能源國企收入差距應(yīng)在全社會(huì)可接受的范圍內(nèi)。

　　如何進(jìn)一步推動(dòng)電力體制改革，政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界已爭論多年，有關(guān)部門對(duì)改革的利弊反復(fù)權(quán)衡、顧慮重重，一直沒有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。小平同志在我國建立證券交易所的構(gòu)想階段，公開表態(tài)大膽嘗試，即便試后覺得不行，還可以再關(guān)掉。其實(shí)質(zhì)是力排眾議，先按改革的精神做起來，在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范�，F(xiàn)在電力體制改革也應(yīng)該按照小平同志的改革思路，大膽在部分省份開展試點(diǎn)工作。特別是放開電價(jià)管制、實(shí)現(xiàn)市場競爭的嘗試，盡快摸索出成熟的經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。

來源：生意社