政策密集出臺顯示改革決心
5月18日，鐵道部對外公布《鐵道部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》，提出了深入推進鐵路投融資體制改革等14條具體措施。一石激起千層浪。最敏銳的證券市場在21日開市第一天就反應(yīng)強烈，滬深股市鐵路板塊強勢拉高，南方軸承、國恒鐵路等鐵路行業(yè)個股封在漲停。
“此次出臺的《意見》并非鐵路首次敞開融資大門，應(yīng)該算是鐵路投融資體制改革的延續(xù)，是一種量變�！敝袊F道學(xué)會運輸委員會秘書長、北京交通大學(xué)教授紀(jì)嘉倫說。
早在2005年7月，鐵道部為響應(yīng)政府提出的支持非公有經(jīng)濟發(fā)展的政策精神，就曾出臺《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》。該《意見》提出“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，凡是允許外資進入的鐵路建設(shè)、運輸經(jīng)營及運輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進入，并適當(dāng)放寬條件”。此后的2006年6月，鐵道部還曾推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場化運作”的原則。
與2005年、2006年兩份投融資改革方案相比，此次發(fā)布的“新14條”內(nèi)容雖較簡短，但仍不乏亮點。
在投資主體上，“新14條”明確，“對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設(shè)置附加條件�！�
在投資領(lǐng)域上，“新14條”在過去開放的建設(shè)、客貨運輸、裝備制造和多元經(jīng)營四大板塊的基礎(chǔ)上，又增加了鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗檢測、安全評估、專業(yè)培訓(xùn)、合同能源管理等第三方技術(shù)服務(wù)。
在改革力度上，“新14條”的最后兩條分別為“加強政務(wù)公開與政府信息公開工作”和“切實轉(zhuǎn)變鐵道部職能”，這在過去的改革方案中從未出現(xiàn)。這也意味著加大鐵路經(jīng)營管理體制機制改革創(chuàng)新力度，還鐵路運輸企業(yè)以市場主體地位，被提到了突出的位置。
更值得注意的是，在“新14條”公布后，鐵道部又相繼公布了《關(guān)于鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見》、《鐵路產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》等改革配套措施。前者取消了18個鐵路局原有的鐵路工程交易中心，所有的鐵路工程項目按照屬地或授權(quán)原則，進入地方公共資源交易市場招投標(biāo)；后者放開了認(rèn)證機構(gòu)的資質(zhì)，使民營資本進入鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗檢測等第三方技術(shù)服務(wù)市場具有了可操作性。
“把鐵路工程項目納入地方公共資源交易市場招投標(biāo)，同時開放鐵路產(chǎn)品認(rèn)證市場，改變了鐵路既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的傳統(tǒng)，維護了公開、公平、公正的市場競爭秩序，也有利于推動鐵路系統(tǒng)的政企分開，事實上也有助于民間資本在公平原則下進入鐵路投資領(lǐng)域�！奔o(jì)嘉倫說，“從更深的層次上講，這實際上是找到了鐵路改革的一個容易切入、又影響較大的切口，表明了鐵路體制改革的決心。”
民間資本謹(jǐn)慎對待鐵路開門招商
然而，“新14條”出臺已滿月，市場觀望的氣氛卻越加濃郁。
在開放程度最高的裝備制造領(lǐng)域，企業(yè)普遍持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。山東一家生產(chǎn)鐵路列車配套部件的企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹，裝備制造領(lǐng)域算是最早開放的鐵路市場，如今僅為高鐵列車提供配套零部件的民營企業(yè)就有上千家。但是，這些民營企業(yè)中也有一些并非是在招投標(biāo)中公平勝出，而是靠“潛規(guī)則”，由鐵路系統(tǒng)內(nèi)某些領(lǐng)導(dǎo)“點裝”上位的�！拌F路市場長期比較封閉，一方面是因為專業(yè)性非常高，另一方面也是因為這個市場不太透明。長期以來被關(guān)在市場門外的，不僅有民營企業(yè)，也有國企。我們需要的并非是對哪一種資本特別的優(yōu)待，而是一個公開、公平的競爭環(huán)境。而現(xiàn)狀離這個目標(biāo)還有很大一段距離，需要改革的地方還有很多�！�
已涉足建設(shè)及運輸市場的民間資本，對“新14條”沒有涉及“實質(zhì)性改革”則表示了較大的遺憾。
“現(xiàn)在這個鼓勵民間資本的意見，我們沒啥感覺，也沒覺得鐵路上有什么變化。一切都和原來一樣。”內(nèi)蒙古鄂爾多斯一家煤炭企業(yè)的經(jīng)營管理部經(jīng)理劉志剛說。劉志剛所在的企業(yè)從事煤炭的生產(chǎn)、運輸、銷售。為了更好地發(fā)展事業(yè)，公司于2008年投資建設(shè)了一條長2.56公里、年設(shè)計運量2000萬噸的鐵路貨運集疏運站。這條短短的鐵路線直接接入包西鐵路，使企業(yè)的單位運輸成本比原來公路轉(zhuǎn)鐵路的模式降低了3/4。
劉志剛是上一輪鐵路投融資體制改革中先吃到螃蟹的代表。然而，他覺得投資回報并不理想。盡管線路短，從跑審批開始到投入使用，劉志剛花了5年多的時間。按市場測算，這個投資6億多元的集疏運站，即便按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的一半來運輸，最快3年，最慢5年，就能收回成本。但是如今投資收回了不到1/10，根本無法贏利�！败嚻び媱澮恢迸幌聛�。這條線的實際運量還不到500萬噸，這就好比我一頓飯吃6個饅頭才能吃飽，可現(xiàn)在只給我1個吃，還不夠塞牙縫的�！�
如今的“新14條”也沒能讓劉志剛看到新希望。“這次出臺的新政策，又壓根兒沒提車皮的事兒。運輸計劃、調(diào)度這種核心資源都攥在人家手里時，實質(zhì)性的改革啥也沒有。投資鐵路真是要特別謹(jǐn)慎�！�
曾試圖涉足鐵路、卻屢屢碰壁的一位浙江投資商也與劉志剛有同感。“這次出臺的細(xì)則有些像中央給的時間緊迫而被迫交卷的感覺。這種‘婚姻’能不能持久美滿，恐怕投資者都會謹(jǐn)慎掂量一下�！�
民間投資為何與鐵路難接軌
如果從2005年的那次“開門招商”算起，鐵路投融資改革其實已經(jīng)走過了7個年頭。然而，進入鐵路市場，特別是建設(shè)、運輸領(lǐng)域的民間資本屈指可數(shù)，而且像國恒鐵路這樣的民營企業(yè)“先驅(qū)者”，其鐵路業(yè)務(wù)的業(yè)績一直堪憂。那么是什么阻礙了民資與鐵路順利接軌呢？
紀(jì)嘉倫分析，鐵路投融資改革效果不理想的關(guān)鍵是兩個問題，一是在鐵路系統(tǒng)運營方式并不透明的情況下，較難取信于社會資本，保障其投資收益權(quán)；二是在多元化投資主體下，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)，而一些優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者，而如何分配路網(wǎng)資源，鐵路沒有想清楚。
即便明確了鐵路大門應(yīng)向民間資本無條件敞開，長期實行計劃經(jīng)濟的中國鐵路，在建設(shè)、管理、運營模式等很多方面存在著體制性的障礙。
中國鐵路目前的規(guī)劃建設(shè)并不以盈利為首要目的，而是優(yōu)先滿足群眾基本出行需求，以及大宗商品的公益性運輸。鐵路還實行計劃管理體制，有限的“車皮”調(diào)往哪里，如何分配，全靠“計劃”，聽統(tǒng)一調(diào)度指揮，而這種計劃安排往往是不惜一切經(jīng)濟代價的。為了保民生，西部鐵路貨運都常常是空車調(diào)入，而東部鐵路在春運期間常�！巴Ｘ洷？汀�。
例如，新疆棉花外運，全國10個鐵路局都會提供空棚車馳援新疆。僅2011年9月1日至10月10日，鐵道部向烏魯木齊鐵路局排送空棚車7680輛，專門用于新疆棉花運輸�！叭珖F路貨車請車滿足率不足45%，可是為了保證棉花運輸，鐵路不惜代價千里調(diào)集空車進疆，同時又放棄高運價的貨種，這才保證了我國40%的棉花產(chǎn)量得以順利運出新疆�！睘豸斈君R鐵路局運輸處處長陸洲說。
中國鐵路還長期實行計劃價，鐵路運輸價格并不跟隨成本及供需關(guān)系及時調(diào)整，定價機制不以盈利為目的。
而最讓外界難以掌握鐵路行業(yè)現(xiàn)狀的，還有目前鐵路采取的統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的清算模式。雖然各鐵路局名義上是獨立經(jīng)營的企業(yè)，但由于鐵路統(tǒng)一實行計劃管理，各鐵路局又常常為了滿足統(tǒng)一的調(diào)度而資源互借，因此各鐵路局的最后收支也由鐵道部統(tǒng)一核算，表面上是“肉爛在鍋里”，實際上各鐵路局都交不出一本清晰的收支賬。
即便地方鐵路局內(nèi)部人士，也認(rèn)為目前鐵路實行的計劃管理體制是民間資本入市的最大障礙。南方某鐵路局內(nèi)部人士坦言，“鐵路要賺錢，必須要接入既有鐵路網(wǎng)，還要有車過路。如果鐵路局不給它車皮或不讓別的車走這條線，那它就沒法賺錢。如果投資的時候就知道自己的命脈會被抓在別人手里，應(yīng)該沒人會愿意做這樣的投資。”
在這樣一套不透明的計劃經(jīng)濟管理體制下，還容易滋生一些侵蝕公共利益的潛規(guī)則。不少參與鐵路投資的民營企業(yè)坦言，為了爭取車皮計劃，曾給鐵路局下屬的多種經(jīng)營公司一噸貨幾十到幾百元的計劃費、點裝費。盡管所謂的“計劃費”是鐵道部明令禁止的，卻是繞不過去的�！案母锊挥|及管理體制本質(zhì)，就有權(quán)力尋租的空間，回報就無法合理。它既不愿意動‘親兒子’的利益，又怎么能讓大家甘心情愿地去投錢？”上述浙江投資商說。
投融資倒逼鐵路體制改革
“民間資本是逐利的，要吸引它，必須要說清投資投向哪里，怎么花，怎么賺。要吸引民間投資，不僅在于鐵路投融資體制的改革，而且涉及鐵路體制方方面面的改革。而這種倒逼的效果恰恰是深化鐵路體制改革需要的。”紀(jì)嘉倫說。
如今，中國鐵路“負(fù)債高、很缺錢、急籌資”，投融資體制改革已刻不容緩。近些年，大規(guī)模的建設(shè)使中國鐵路的資產(chǎn)負(fù)債率一直保持在較高水平。而近兩年，銀行信貸資金發(fā)放比較嚴(yán)格，地方資金到位率不太理想，鐵道部又處在貸款債務(wù)償還高峰期，又進一步加劇了資金緊張局面。在這種情況下，要保持鐵路發(fā)展的合理規(guī)模與進度，就必須重視“錢從哪兒來的問題”。
實施鐵路投融資改革的基礎(chǔ)，便是中國鐵路網(wǎng)的頂層設(shè)計，即在規(guī)劃階段引入合理的商業(yè)評估機制�！坝腥苏J(rèn)為，鐵路是基本公共服務(wù)，應(yīng)該全部由財政撥款建設(shè)和維護。也有人說，運輸業(yè)應(yīng)該是充分競爭領(lǐng)域，鐵路應(yīng)該像民航、公路一樣，完全實行社會融資、商業(yè)運營。其實，這兩種觀點都是‘一刀切’。中國鐵路網(wǎng)既要有青藏鐵路這樣的賠本也要開通的公益性鐵路，也要有京滬高鐵這樣具有商業(yè)價值的線路，不能一概而論。因此，實施鐵路投融資改革的基礎(chǔ)，就是在規(guī)劃階段引入商業(yè)性與公益性的評估機制，市場能解決的，讓市場解決；市場不能解決的，由財政兜底�！敝袊煌ㄟ\輸協(xié)會常務(wù)副會長王德榮表示。
據(jù)介紹，國際上鐵路建設(shè)、運營、管理無論采取哪種模式，都是以獨立的企業(yè)進行運作，實行獨立的財務(wù)核算，最后在相應(yīng)領(lǐng)域配以財政補貼。例如以瑞典為代表的公益性運輸與商業(yè)運輸剝離模式。商業(yè)線路全部交由企業(yè)建設(shè)運營，而國家成立獨立的綠色運輸公司，承擔(dān)全部的非盈利性運輸，其單獨核算，并由政府財政埋單。
實際上，在2005年《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》中，就已經(jīng)大膽提出了“要研究借鑒特許經(jīng)營、委托經(jīng)營以及BT（建設(shè)—移交）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）、PPP（公共部門與私人企業(yè)合作）等多種公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)經(jīng)營模式，探索適合我國鐵路特點的合資鐵路經(jīng)營機制”。
“中國幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不均衡，任何國外的發(fā)展經(jīng)驗都不可能照搬照抄就靈驗。但是中國人聰明勤勞了五千年，如今民間資本很充足，一旦體制機制理順了，創(chuàng)新舉措會很多，而且不差錢！”王德榮說。
來源：人民日報
