6月1日起，階梯電價將在全國范圍內(nèi)鋪開。雖然質(zhì)疑之聲不絕，但電價“改革”的步伐并未因此停步。
　　
　　對于此次實行階梯電價的指摘，主要集中在兩點：變相漲價，只漲不跌。而面對這樣的電價調(diào)整，我們是否可以提出另外的疑問，比如，進行如此“改革”的真實目的是什么？它是真正的電價改革嗎？如果不是，怎樣的改革才是正確的取向？而這一切，和自2002年開始的電力體制改革，又有著怎樣的關(guān)系？
　　
　　電價改革之踵
　　
　　本輪電價改革，可以追溯到2002年，是年，電力體制改革方案公布后，國家計委即組成電價改革研究小組，開始根據(jù)對國內(nèi)已經(jīng)開展競價上網(wǎng)的試點地區(qū)的調(diào)研和對英國及北歐電力市場的考察為基礎(chǔ)進行電價改革方案的制定。
　　
　　當年年底，小組提交的方案即獲通過，2003年7月，電價改革的綱領(lǐng)性文件《電價改革方案》正式下發(fā)。
　　
　　根據(jù)該方案，明確提出改革的近期目標為在廠網(wǎng)分開的基礎(chǔ)上，建立與發(fā)電環(huán)節(jié)適度競爭相適應的上網(wǎng)電價機制，初步建立有利于促進電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價格機制，實現(xiàn)銷售電價與上網(wǎng)電價聯(lián)動，優(yōu)化銷售電價結(jié)構(gòu)等。
　　
　　方案同時明確了改革長期目標，即在進一步改革電力體制的基礎(chǔ)上，將電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電價格、配電價格和終端銷售電價，發(fā)電、售電價格由市場競爭形成，輸電、配電價格由政府制定。
　　
　　然而9年過去，不僅長期目標，近期目標也未有動靜。唯一的變動，僅僅來自價格調(diào)整層面�！罢嬲�的電價改革應該包括兩個層面，一個是電價結(jié)構(gòu)的變動，另一個是形成機制的改變�！敝袊�經(jīng)濟體制改革研究會電力行業(yè)研究員胡軍峰對本報記者表示。
　　
　　目前，電價構(gòu)成主要由上網(wǎng)電價、銷售電價和購銷差價構(gòu)成。而按照電價改革和電改方案的目標，則是要形成上網(wǎng)電價、輸電價格、配電價格和銷售電價四部分電價構(gòu)成。
　　
　　“電價結(jié)構(gòu)的變化，其實就是形成機制變化的過程，這也是電價改革的核心�！焙�軍峰表示，“包括電改的終極改革目標競價上網(wǎng)，也是在為實現(xiàn)價格的市場化服務�！�
　　
　　然而事實是，輸配電價由于未能實現(xiàn)分開，也就無法完成成本的厘清，從而無法實現(xiàn)電價結(jié)構(gòu)的調(diào)整。按照電價改革的銷售電價計算方式，銷售電價將由購電成本、輸配電損耗、輸配電價和政府性基金確定。
　　
　　“電改在完成廠網(wǎng)分開和主輔分離后，將進入深水區(qū)，即輸配分開和競價上網(wǎng)階段，輸配分開階段最重要的就是搞清成本，制定獨立的輸配電價，為競價上網(wǎng)做準備�！焙�軍峰表示。
　　
　　但是，面對輸配分開，多方卻持不同的觀點。日前，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞就首次公開表態(tài)，認為“應堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”，這也是電網(wǎng)企業(yè)對輸配分開最為明確的發(fā)表觀點。
　　
　　與之相反的，是電監(jiān)會等電改主導部門，正漸進式推進輸配分開的改革。如電監(jiān)會去年11月份，出臺了《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，完成了對輸配電成本的“立法”，進入今年后，則下發(fā)《關(guān)于開展2012年輸配電成本及價格執(zhí)行、電費結(jié)算情況專項檢查工作的通知》，開始針對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本的合法性、真實性、準確性和完整性進行專項檢查。
　　
　　電網(wǎng)壟斷在何處
　　
　　其實，針對電網(wǎng)的不少質(zhì)疑，都來自其對電價的統(tǒng)購包銷模式�！爱斍半妰r主要是發(fā)改委等價格主管部門對上網(wǎng)電價和銷售電價進行管制，然后由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購包銷，電網(wǎng)是發(fā)電企業(yè)的唯一買方，也是終端用戶的唯一賣方，電網(wǎng)企業(yè)主要是吃差價。”中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬對本報記者表示，正是這種統(tǒng)購包銷的模式，造成了當前電力行業(yè)的價格亂象。
　　
　　綜合來看，這些亂象主要體現(xiàn)在三個主體方面，一個是國家層面，一個是地方層面，另一個則是電網(wǎng)層面。
　　
　　國家層面，主要是價格審批中的漏洞。國家能源局可再生能源司司長王駿就曾撰文指出，“審批的主要內(nèi)容是成本和利潤，而各發(fā)電企業(yè)的成本、利潤各異，并且都處于不斷變化之中，審批出的價格自然各不相同，成本高的批給高電價，成本低的批給低電價�！钡�是，按照《電力法》的規(guī)定，電力價格應按照同網(wǎng)同質(zhì)同價的原則，“往往新機組造價高就給高價，機組成本低，就給低價，這不合理，而且容易形成哄抬造價的情況�！�
　　
　　而地方層面，則是通過私設分類電價，增設峰谷電價等形式進行電價的調(diào)整。按照目錄電價，主要分為居民用電、工商業(yè)用電、大工業(yè)用電和農(nóng)業(yè)用電四大類，并按電壓等級和地區(qū)分別核準上網(wǎng)電價和銷售電價，而在實際操作中，有的地方則將4類擴編為5類甚至更多，通過附設的約束變相提高電價。
　　
　　而電網(wǎng)方面，則主要通過電網(wǎng)的調(diào)度功能進行“超收”。據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士介紹，“比如發(fā)電企業(yè)在計劃外的多余電量，要想上網(wǎng)，其上網(wǎng)價格就會低于該地區(qū)的標桿電價�！薄霸俦热�，某火電廠上了一套新的機組，為了保證和當?shù)氐碾娋W(wǎng)能夠適應，會有一個調(diào)試期，此間的電價會低于標桿電價，電網(wǎng)就會通過延長調(diào)試時間，從而享受更長時間的低價。”上述人士表示。
　　
　　此外，據(jù)了解，電網(wǎng)企業(yè)還會通過對發(fā)電企業(yè)實行峰谷分時定價和豐枯調(diào)度變化來實現(xiàn)購電的“超收”�！八�以說，電網(wǎng)的壟斷不在于標桿電價制定的壟斷，而在于其唯一買方和賣方的壟斷。”胡軍峰表示，“作為電網(wǎng)企業(yè)，具有先天的自然壟斷屬性，而是否形成了實質(zhì)性的壟斷，濫用了市場支配地位，則要看它是否觸及《反壟斷法》中設定的限制�！�
　　
　　然而，如果把電網(wǎng)的壟斷放大，其實即“唯一買方和賣方”的地位造成，而形成這種局面的原因，則是電力體制改革的不徹底和未完成。
　　
　　是誰在阻礙電改和電價改革的前進？誰是最大的收益者？對于未竟的電改，我們將如何選擇未來的路徑？
　　
　　阻力與路徑
　　
　　當前，電力體制改革棋至中盤，主攻方向主要為輸配分開和競價上網(wǎng)。但這兩點涉及電改的深水區(qū)，阻力相比廠網(wǎng)分開和主輔分離要難的多。
　　
　　分別來看，一旦輸配分開，電網(wǎng)將會變?yōu)檩旊姽�司，上游針對發(fā)電企業(yè)的購電權(quán)利交由終端買方，下游的售電權(quán)利則交由新配電公司或其他售電企業(yè)，電網(wǎng)的壟斷購銷權(quán)完全喪失，變?yōu)閮H收取過路費的公益性企業(yè)。“而輸配不分開，則意味著下一步的競價上網(wǎng)不會完成，退一步，輸配一體化也可以保留配電環(huán)節(jié)，保留住售電這一環(huán)節(jié)，從而避免實權(quán)完全喪失�！鄙鲜鋈耸勘硎尽�
　　
　　而對于相關(guān)管理部門而言，一旦形成競價上網(wǎng)的電力市場格局，不僅意味著包括上網(wǎng)電價和銷售電價的價格審批權(quán)利喪失，而且意味著電價方面的大權(quán)將轉(zhuǎn)移至電監(jiān)會的電價監(jiān)管上，僅有輸配電價的審批權(quán)，難以形成“呼風喚雨，各方朝拜”的實權(quán)。
　　
　　“改革進行到這兒了，不變也得變”劉紀鵬表示，“我建議‘管住中間放開兩頭’，管住中間就是管住輸電，就是輸電費，這個價格全國只此一家，由聽證會決定，自然壟斷環(huán)節(jié)一定是聽證會�！�
　　
　　劉紀鵬所說的“管住中間放開兩頭”其實就是電改的目標，即形成發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易的電力市場，政府部門只負責獨立核算中間輸配環(huán)節(jié)的價格�！爸虚g環(huán)節(jié)的成本采取成本+利潤的核算方式，利潤可以設定在8%，即可以保本盈利，也能保證電網(wǎng)企業(yè)作為公益性企業(yè)上市�！眲⒓o鵬表示，“但是現(xiàn)在改革的難點在于成本方面，電改和電價改革的核心就困在了電價成本的不透明，要搞電力市場化，輸配電價一定要搞清楚成本�！�
　　
　　目前，對于輸配電的分開存在兩種分歧，一種觀點認為，輸配不用分開，但需要厘清各自的資產(chǎn)狀況，然后單獨核算輸電和配電的成本，單獨定價。另一種觀點則認為，輸配必須實現(xiàn)資產(chǎn)的分開，形成單獨的配電公司和輸電公司。
　　
　　對此，新加坡能源市場管理局局長徐芳達在接受本報記者采訪時表示，“中國的輸配電改革應根據(jù)自己的狀況制定，在新加坡，其輸配電并未分開，但都單獨核算定價，并統(tǒng)一由淡馬錫公司負責，定期接受能源市場管理局的價格監(jiān)管�！�
　　
　　而事實上，國內(nèi)的輸配電資產(chǎn)難以一時厘清。一位電監(jiān)會人士告訴本報記者，由于此前的遺留問題，對于地方的輸電和配電資產(chǎn)，關(guān)系錯綜復雜，而且難以分清，所以實際操作和界定起來較難實現(xiàn)。
　　
　　“如果無法厘清輸配成本，或者說難以輸配分開，可以暫時回避這個問題，但有個前提是實行輸配單獨定價，給出一個模糊的相對合理價格，此后在規(guī)定的期限內(nèi)，如果要上調(diào)輸配電價，電網(wǎng)公司則必須提供詳實合理的成本分析和數(shù)據(jù)，否則不予調(diào)價，由此可以進一步厘清輸配電資產(chǎn)和成本�！焙�軍峰表示。
　　
　　而對于接下來輸配電價，甚至電價整體的改革，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(下稱中電聯(lián))也有著詳盡路線圖。
　　
　　近期來看，中電聯(lián)認為主要推進上網(wǎng)電價市場化改革和獨立的輸配電價形成機制，優(yōu)化銷售電價結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)銷售電價與上網(wǎng)電價和輸配電價聯(lián)動。遠期來看，則主要是由市場競爭形成發(fā)電、售電價格，輸配電價格在政府監(jiān)管下獨立定價，建立規(guī)范、透明的電價管理制度。
　　
　　這份路線圖完成于2012年，正值電改方案推進的第十年�？勺I的是，這份路線圖給出的最終路線目標，與10年前并無變化：輸配分開，競價上網(wǎng)。
　　
　　十年過去，一切如舊�！皬S網(wǎng)分離后，電改始終在熱身，等待發(fā)令槍響，然而這一等，就是十年�！苯衲�3月，一位當年從事電改方案設計的專家在一回顧電力體制改革的座談會上如此開場。
　　
　　同樣參與和經(jīng)歷了電改方案出臺的劉紀鵬，也發(fā)出這樣的感慨：本來，可以做的更好。
　　
　　

　　來源：經(jīng)濟觀察報