本輪電力體制改革始于2002年，按照“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的原則，對(duì)原國家電力公司進(jìn)行了拆分和重組。發(fā)電側(cè)形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)已有時(shí)日，而煤炭生產(chǎn)、銷售也實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，但由于能源工業(yè)體制機(jī)制方面的深層次矛盾沒有得到化解(“市場(chǎng)煤計(jì)劃電”只是原因之一)，有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局沒有形成。
　　
　　新時(shí)期，構(gòu)建有中國特色的競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)，確保整個(gè)電力工業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展應(yīng)是電力體制改革的主要目標(biāo)。為此，應(yīng)圍繞以下幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入地改革。
　　
　　一、理順資源獲得成本是推動(dòng)電力體制改革的前置條件
　　
　　傳統(tǒng)意義上將煤炭、石油、天然氣、水能、風(fēng)能、太陽能等劃分為一次能源，電力等劃分為二次能源。煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源是有限的，這類資源開發(fā)需繳納資源稅，而燃煤發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電等電企主要成本是燃料采購，煤炭、天然氣已征資源稅，這類電企生產(chǎn)成本是全成本。水能、風(fēng)能、太陽能等是可再生的，而國家對(duì)這類資源還未征收資源稅，致使此類電企實(shí)際生產(chǎn)成本低于其正常成本。
　　
　　因此應(yīng)啟動(dòng)水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等企業(yè)的資源稅征收工作，建立科學(xué)合理的評(píng)估體系和詳細(xì)的計(jì)算公式。宜采用前低后高的方式征收資源稅，因?yàn)檫@類企業(yè)在剛投產(chǎn)時(shí)固定資產(chǎn)折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用最高，后逐步遞減，提完折舊和還完貸款后運(yùn)行成本幾乎為零，可以加大征稅幅度，否則在上網(wǎng)電價(jià)不變情況下利潤會(huì)過高。
　　
　　目前受國家產(chǎn)業(yè)政策扶持的風(fēng)電、光伏發(fā)電等在出現(xiàn)多數(shù)企業(yè)盈利前可緩征資源稅，并由國家按照風(fēng)電、光伏發(fā)電平均上網(wǎng)利用小時(shí)數(shù)和各省標(biāo)桿電價(jià)給予補(bǔ)貼，但應(yīng)提出這類企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和管理提升降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的分年度目標(biāo)。
　　
　　二、變革電價(jià)形成機(jī)制是電力體制改革的核心內(nèi)容
　　
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要政府的宏觀調(diào)控，貨幣、財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼等政策是宏觀調(diào)控的主要手段，但價(jià)格不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控手段，因?yàn)閮r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)。而我國至今在電價(jià)領(lǐng)域?qū)嵭行姓�審批制，不同電力產(chǎn)品的上網(wǎng)電價(jià)差別巨大。例如，光伏發(fā)電1元/千瓦時(shí)，風(fēng)電平均0.55元/千瓦時(shí)，核電0.41～0.46元/千瓦時(shí)，燃?xì)獍l(fā)電約0.54元/千瓦時(shí)，脫硫火電約0.44元/千瓦時(shí)。雖然“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”寫入了《電力法》，但始終沒有得到落實(shí)。這樣既不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又容易出現(xiàn)權(quán)力尋租。
　　
　　對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)給予政策支持是必要的，但不能是價(jià)格特殊化。通過政策指令給予它們高電價(jià)是對(duì)其它電力品種的不公平。
　　
　　“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)”的實(shí)質(zhì)是發(fā)揮同樣作用的電力是同樣的商品，給使用者帶來的效用相同，從消費(fèi)者那里討到的價(jià)格也必然相同。放開對(duì)發(fā)電、用電價(jià)格的政府管制是電力體制改革的核心內(nèi)容。
　　
　　在發(fā)電側(cè)應(yīng)根據(jù)各省現(xiàn)在的實(shí)際加權(quán)平均上網(wǎng)電價(jià)形成各省新的唯一的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)(避免對(duì)當(dāng)?shù)劁N售電價(jià)產(chǎn)生沖擊)，起到價(jià)格中樞的作用，圍繞標(biāo)桿電價(jià)設(shè)置一個(gè)上下浮動(dòng)的區(qū)間(比如±20%)，各類發(fā)電企業(yè)按照電網(wǎng)公司提前公布的負(fù)荷需求在該區(qū)間內(nèi)進(jìn)行競(jìng)量競(jìng)價(jià)。不可預(yù)測(cè)的電能報(bào)低價(jià)，承擔(dān)基荷的電能報(bào)中間價(jià)，能夠?yàn)橄到y(tǒng)提供調(diào)頻、調(diào)峰、電壓支撐、旋轉(zhuǎn)備用、黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)的優(yōu)質(zhì)電能報(bào)高價(jià)，具有社會(huì)公益性質(zhì)的水利項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)可以適當(dāng)高于標(biāo)桿電價(jià)。這樣企業(yè)根據(jù)自身盈虧情況決定競(jìng)量競(jìng)價(jià)策略，爭(zhēng)取在有邊際利潤的情況下多發(fā)電，市場(chǎng)就實(shí)現(xiàn)了有效競(jìng)爭(zhēng)。
　　
　　火電企業(yè)滿足脫硫、脫硝要求不應(yīng)實(shí)行電價(jià)加價(jià)，而是對(duì)不滿足脫硫、脫硝環(huán)保要求的企業(yè)進(jìn)行罰款，由電網(wǎng)公司在其發(fā)電收入中代扣代繳，實(shí)質(zhì)就是增加這些企業(yè)的成本。由于電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)獲利主要通過降低成本來實(shí)現(xiàn)，他們會(huì)積極主動(dòng)地進(jìn)行脫硫、脫硝技術(shù)改造。
　　
　　有效的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來后，發(fā)電企業(yè)就不必溝兌調(diào)度部門，因?yàn)殡娋W(wǎng)公司會(huì)從企業(yè)利益最大化的角度出發(fā)，在確保滿足負(fù)荷需求的前提下實(shí)現(xiàn)購電成本最低。
　　
　　在用電側(cè)設(shè)置銷售標(biāo)桿電價(jià)和上下浮動(dòng)的區(qū)間，除居民用戶、農(nóng)業(yè)灌溉、公用事業(yè)、軍工生產(chǎn)等實(shí)行低電價(jià)并保證用電外，其它用戶按價(jià)申報(bào)用電需求，價(jià)高的優(yōu)先保證按需量用電，這樣可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效遏制高耗能工業(yè)等落后產(chǎn)能的發(fā)展。繼續(xù)堅(jiān)持在居民用電上推行階梯電價(jià)制度。
　　
　　價(jià)格實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，節(jié)能調(diào)度的問題也就迎刃而解。在豐水期，徑流式水電站為避免棄水自然會(huì)選擇報(bào)低電價(jià)，如報(bào)高了，燃煤火電在該價(jià)格水平能夠盈利就會(huì)參與競(jìng)量競(jìng)價(jià)，總供給量增加，按報(bào)送比例上網(wǎng)則水電就會(huì)棄水。在枯水期，水電出力不足，燃煤電廠就報(bào)高價(jià)，大容量、高參數(shù)的機(jī)組煤耗低，當(dāng)同一價(jià)格供大于求時(shí)就可憑借相對(duì)于中小機(jī)組的成本優(yōu)勢(shì)進(jìn)行降價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取多發(fā)電。同樣峰谷電價(jià)也可以通過競(jìng)價(jià)來實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)按質(zhì)論價(jià)，抽水蓄能電站在發(fā)電調(diào)峰時(shí)執(zhí)行高電價(jià)，在低谷時(shí)段電低價(jià)時(shí)蓄水，盈利有了保證，業(yè)主就有了建設(shè)的積極性，電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，電網(wǎng)安全性更高。
　　
　　我國以燃煤發(fā)電為主，各省火電企業(yè)能否維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營將決定各省上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的價(jià)格水平，進(jìn)而影響銷售電價(jià)。
　　
　　三、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和競(jìng)爭(zhēng)性國有企業(yè)內(nèi)在職能回歸是推動(dòng)電力體制改革的必然要求
　　
　　目前各級(jí)政府在能源工業(yè)微觀運(yùn)行中介入太深，在電價(jià)審批、煤價(jià)干預(yù)、電煤儲(chǔ)備、限煤出省、強(qiáng)制企業(yè)發(fā)電、水電分?jǐn)偦痣娞潛p等方面頻頻干預(yù)，既越俎代庖又飽受爭(zhēng)議。應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央轉(zhuǎn)變政府職能的有關(guān)精神，各級(jí)政府應(yīng)淡出微觀經(jīng)濟(jì)的細(xì)節(jié)，專注于市場(chǎng)規(guī)則的制定和宏觀調(diào)控，讓企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。政府管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)由粗放型向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，從實(shí)際出發(fā)充分調(diào)研，制定公平合理、切實(shí)可行的市場(chǎng)游戲規(guī)則并加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。
　　
　　而發(fā)電企業(yè)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)從二元主體目標(biāo)向一元主體目標(biāo)的回歸�，F(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域內(nèi)的國有企業(yè)是履行社會(huì)責(zé)任和追求利潤目標(biāo)的綜合體�！爸v政治，講國企社會(huì)責(zé)任”已經(jīng)比追求利潤目標(biāo)居于優(yōu)先地位。發(fā)電企業(yè)在重大事項(xiàng)(如北京奧運(yùn)會(huì))和關(guān)鍵時(shí)刻(如5·12地震)必須講政治，積極履行社會(huì)責(zé)任，但在日常生產(chǎn)經(jīng)營中應(yīng)實(shí)現(xiàn)向“講法律，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，合理追求利潤”的回歸。
　　
　　有人擔(dān)心一旦放松國企社會(huì)責(zé)任要求火電企業(yè)可能故意不發(fā)電，逼迫政府漲電價(jià)。實(shí)際上只要市場(chǎng)中有足夠多、分屬不同利益主體的競(jìng)爭(zhēng)者，由于火電企業(yè)的折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用、人工成本等是硬成本，按照“囚徒困境”博弈理論，受利益驅(qū)使單個(gè)企業(yè)在發(fā)電能產(chǎn)生邊際貢獻(xiàn)時(shí)會(huì)爭(zhēng)取多發(fā)電，否則就是硬虧損，這種經(jīng)營狀態(tài)不可持久。
　　
　　現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)是煤企手中握有資源，趁機(jī)大勢(shì)并購發(fā)電企業(yè)，而五大發(fā)電集團(tuán)也搞“煤電一體化”，但粵電力、申能等地方電企如何實(shí)現(xiàn)“煤電一體化”呢?地方發(fā)電企業(yè)的存在是確保各省電力市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的重要因素，一旦由于體制性原因煤企和電力央企把他們擠垮，導(dǎo)致市場(chǎng)集中度不斷提高，將競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電市場(chǎng)格局導(dǎo)入寡頭壟斷格局，就存在“企業(yè)綁架政府”的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　四、壟斷性、公益性國有企業(yè)成本透明化是確保電力體制改革成功的重要條件
　　
　　在前述外部環(huán)境沒有改變之前，即使把電網(wǎng)公司再拆分為幾大區(qū)域公司、實(shí)行輸配分開，也不能從根本上化解我國當(dāng)前的電力矛盾。只有在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)實(shí)現(xiàn)了價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，中間輸配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了成本透明化、信息公開化，才能真正建立競(jìng)爭(zhēng)性的電力生產(chǎn)、輸送、使用體系。
　　
　　從國家安全、經(jīng)濟(jì)成本、我國地域廣大等角度出發(fā)，負(fù)責(zé)電力輸送的電網(wǎng)公司和負(fù)責(zé)主要電煤運(yùn)輸?shù)蔫F路部門具有自然壟斷屬性，不會(huì)因拆分而改變，如拆分反而可能增加建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)管成本。對(duì)電網(wǎng)公司這類公益性質(zhì)的壟斷國企，應(yīng)要求其履行社會(huì)責(zé)任優(yōu)先于實(shí)現(xiàn)利潤目標(biāo)，政策上應(yīng)使各省上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)之差能保證電網(wǎng)公司消化成本并適度盈利。電網(wǎng)公司的成本是否透明是關(guān)系電力市場(chǎng)能否長期健康穩(wěn)定運(yùn)行的重要條件，必須由專門的政府部門對(duì)其成本進(jìn)行監(jiān)管。而處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)領(lǐng)域的國有發(fā)電企業(yè)，出資人首要考核的是其利潤目標(biāo)，有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能約束其成本擴(kuò)張。
　　
　　現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)能源行業(yè)的成見主要是壟斷企業(yè)(如石油、石化等)的工資收入、福利待遇等明顯高于一般國企和全社會(huì)的平均水平。實(shí)現(xiàn)成本透明化是改變這種局面的主要方式。通過成本透明化和有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不同類型的能源國企收入差距應(yīng)在全社會(huì)可接受的范圍內(nèi)。
　　
　　五、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任是確保電力體制改革成功的重要保障
　　
　　從上述分析可以看出電力體制改革只是能源體制改革和資源體制改革的一個(gè)組成部分，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變、央地關(guān)系、資源、價(jià)格、稅收、國有企業(yè)管理、反壟斷等多個(gè)方面，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。由于國家能源管理工作職能分散在國家多個(gè)部委，僅靠少數(shù)政府官員、人大代表、政策委員、電力企業(yè)是無法推動(dòng)此項(xiàng)工作的，因此應(yīng)成立國家能源部和能源監(jiān)督管理委員會(huì)來負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)。更為重要的是，無論政府高層、電力企業(yè)還是社會(huì)公眾都對(duì)電力體制改革寄予厚望，有了具體的負(fù)責(zé)部門就有了問責(zé)對(duì)象，在壓力下才能排除利益集團(tuán)的干擾真正實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。
　　
　　現(xiàn)在電力體制改革應(yīng)該在部分省份大膽開展試點(diǎn)工作，特別是開展放開電價(jià)管制、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的嘗試，盡快摸索出成熟的經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。
　　
　　作者簡(jiǎn)介：楊平，四川省投資集團(tuán)有限責(zé)任公司能源發(fā)展部副主任，碩士研究生，高級(jí)工程師，國家發(fā)改委能源研究所“西部之光”訪問學(xué)者。
　　
　　

來源：中國能源報(bào)