據(jù)業(yè)內人士透露，未來除干線鐵路及延伸線外，全國所有區(qū)域性地方城際鐵路，鐵道部原則上都不再投資，改由省政府主導其融資、建設及商業(yè)運營。為解決建設資金問題，部分省政府已經開始進行建鐵路模式的一系列調研，其中一個方案就是盤活鐵路周邊的土地資源，實現(xiàn)“以地養(yǎng)路”。

8月21日，大運會期間的深圳市花木繁茂，到處是吉祥物UU的“陽光笑臉”。羅湖火車站，人頭涌動，但一切顯得忙而有序。

“我們廣深動車上座率一直很高，因為效益好，我們現(xiàn)在仍然有房子分�！币晃粡V九客運段乘務員說。

“廣東在做鐵路改革，我們鐵路公安的編制現(xiàn)在劃到了地方公務員，但黨務、工會、管理都在鐵路內部。政企分離，哪那么容易？”一位值勤的鐵路公安說。

“以后由地方政府建地方鐵路？沒聽說�！睆V深鐵路公司員工表示。

實際上，一場與鐵路有關的大變革正在決策層低調醞釀，它將改變持續(xù)了數(shù)十年的中國鐵路投資模式，為城市鐵路建設掀開嶄新一頁。

8月15日，主營業(yè)務依賴鐵路的上市公司輝煌科技在半年報中披露顯示，鐵道部已經下發(fā)文件，稱未來鐵路建設中，鐵道部不再牽頭融資，“要求由各個鐵路局、客專公司和指揮部自行融資”。這是來自公司層面關于中國鐵路投資模式變化的公開表態(tài)。

這一句簡單的表述引發(fā)了市場諸多猜測。而根據(jù)上海證券報一個月的調查，發(fā)現(xiàn)鐵路系統(tǒng)以“政企分離”為目標的改革年初就開始醞釀，7.23動車追尾事故后，這一改革不但沒有暫停，反而加快了步伐。改革第一步就是改變鐵道部在投資上“挑大頭”的局面，將更多出資權讓渡給地方政府。

鐵道部出資權下放分兩步走，縱向方面，如輝煌科技所稱，跨區(qū)域的干線鐵路因為一直由鐵道部獨資或控股建設，有可能仍由鐵道部直屬各鐵路局牽頭融資。橫向方面，鐵道部已經明確未來原則上不再對地方性的城際鐵路進行投資，改由省級政府牽頭建設。廣東等地均開始了前期調研。

而根據(jù)誰出資誰受益的基本市場準則，這一出資方的變化將帶來路權、收益權的變化，也許會有更多社會資本參與鐵路建設。鐵路多元化投資、多種經營結合的時代即將到來。

地方建鐵路時代來臨

消息人士透露，今年四月，廣東省與鐵道部省部聯(lián)席會議上傳出消息，鐵道部已經明確表示，除已經在建的城際鐵路項目外，未來廣東省內城際鐵路，鐵道部原則上不再做任何投資。城際鐵路改由省政府牽頭主導融資和建設。廣東省由此展開對地方牽頭建鐵路模式的一系列調研。

7.23事故后，鐵道部投資權下放進一步加速。原鐵道部高層透露，山西省已經下發(fā)文件，未來山西省地方鐵路由省政府出資51%，以控股身份參建。而此前，地方鐵路大多由鐵道部出資51%，再聯(lián)合其他各級地方政府參建。

而根據(jù)業(yè)內人士預測，未來除干線鐵路及延伸線外，全國所有區(qū)域性地方城際鐵路，鐵道部原則上都不再投資，改由省政府主導其融資、建設及商業(yè)運營。

要說清鐵路建設模式的變化，先要厘清我國鐵路的幾種類別。中國交通與城市系統(tǒng)研究院副院長盧源介紹，未來中國鐵路是以高速鐵路為主骨架的快速鐵路網，包括“四縱四橫”為主通道的高速鐵路、高速鐵路延伸線及連接線，以及城際鐵路。另外還有客貨并重的鐵路以及中西部大部分鐵路。從建設主體上看，大多為鐵道部全資投資的國家鐵路，或鐵道部控股的與地方合資建設的鐵路。另外一些是非控股合資鐵路和少量地方鐵路。

盧源表示，目前，中國鐵路以“四縱四橫”為代表的鐵路主體框架已經基本搭建完畢，未來，地方城際鐵路（通行于市區(qū)間的鐵路，多為省內城市通勤用途）將是中國鐵路建設的重點。如果地方主導城際鐵路的建設，意味著鐵路系統(tǒng)數(shù)千億蛋糕將被重新劃分。

先以廣東省為例。根據(jù)廣東省“十二五”規(guī)劃，未來五年，廣東將以廣州、深圳和湛江全國性綜合交通樞紐城市為中心，以珠海、汕頭、韶關區(qū)域性交通樞紐及其他地區(qū)性交通樞紐城市為節(jié)點，以綜合運輸通道和交通樞紐站為支撐，加大力度建設高速鐵路網、城際軌道交通網。其中，城際軌道交通約700公里。

盧源介紹，“十二五”期間，廣東計劃主要建設五條城際鐵路，在建的三條（穗莞深、莞惠、佛肇）鐵路中，廣東省與鐵道部出資約各一半。鐵道部主要出資金，其資金來源是銀團貸款及鐵路基金。地方政府則主要出土地。這也是此前鐵道部與地方合資建鐵路的常用模式。

不過，按新的改革思路，未來廣東兩條已經規(guī)劃的城際鐵路，將由省政府牽頭負責融資和建設。涉及的投資資金高達300多億元。

而根據(jù)中國鐵路“十二五”規(guī)劃，至2016年，我國將新建城市軌道交通線路89條，總建設里程為2500公里，投資規(guī)模達9937.3億元。專家表示，雖然說并非所有城市軌道交通都屬于省內城際鐵路，但從未來趨勢上看，在主干線基本建成后，將有大量城際鐵路落入地方投資范疇。

其實，地方政府參與建鐵路早在2006年就開始試點，首個試點同樣是在廣東。2006年8月18日，廣深港客運專線有限責任公司在廣州揭牌成立，成為全國第一個由鐵道部和地方政府各按50%的股份出資組建的客運專線公司。廣州鐵路（集團）公司和廣東省鐵路建設投資集團有限公司分別為鐵道部和廣東省出資人代表，組建該公司。

過去幾年，鐵道部嘗試以控股或非控股方式與地方政府合作建鐵路。根據(jù)2010年鐵道統(tǒng)計公報，2010年，鐵道部已簽訂的合資公司合同中吸引地方政府、社會資金等各類投資1300億元，共成立合資鐵路公司35家，登記注冊的合資鐵路公司已達180家。

今天，鐵道部正試圖把這種嘗試推向深入。

“省內鐵路由省政府主導融資，跨省的干線鐵路由各鐵路局、客運專線公司主導融資。但實際上大量的客運專線公司已經是鐵道部與地方政府合資成立的。因此，目前鐵道部投資權下放的主體思路仍是引入省級地方政府主導鐵路融資。”業(yè)內專家分析。

鐵道部出資乏力

今年年初，鐵道部對中國高鐵“跨越式”的大發(fā)展進行了調整，包括全面降速以及延后部分未建高鐵項目。而從本報掌握的情況看，也正是在這一時間點，鐵道部欲退出區(qū)域鐵路投資。

按照國信證券等機構的分析，鐵道部體制層面的改革應該還有一段時間，畢竟從調研、討論和最后拿出體制改革草案，最樂觀的估計是明年下半年。再考慮各部委協(xié)商、方案修改等程序，估計2013年會有定論。但是，鐵路經營方面的改革卻可以提前進行。其重要原因之一是鐵道部的債務負擔已經日益嚴峻。

“鐵道部是沒有資金也沒有精力再去參投地方鐵路項目，在"保在建、上必須、重配套"的高鐵新方針明晰之后，退出地方鐵路項目實為明智之舉。”有專家這樣評價。

根據(jù)鐵道部此前公布的數(shù)據(jù)，鐵道部2008年、2009年、2010年從國內外獲得的貸款分別為1217.18億元、4288.95億元和6852.37億元。截至今年6月底，鐵道部負債總計已高達2.09萬億元，資產負債比率達到58.54%，而今年上半年鐵道部實現(xiàn)利潤僅42.9億元。

7月21日鐵道部第三期短融券發(fā)行流標，8月8日發(fā)行的200億元90天期超短期融資券，中標利率高達5.55%。業(yè)內人士認為，這些數(shù)據(jù)反映出鐵道部面臨的負債和資金壓力。

“我們銀行之前和鐵路公司簽訂了基準利率下浮10%的貸款合同，但因為錢本來就緊，加上鐵路系統(tǒng)最近的金融資信受質疑，我們已經開始和他們談判上浮利率了。不上浮就不放錢�！蹦炒笮蛧�有銀行廣東分行內部人士介紹。據(jù)她透露，該行在廣州剛剛成立鐵路支行，專門用于支持鐵路建設。但7.23事故后，一些鐵路項目暫停，加上鐵路部門資信受到影響，這個鐵路支行的工作基本停滯。

鐵道部的財政危機部分與鐵路盈利模式相關。據(jù)了解，我國鐵路目前主要收入仍然是票價收入。廣深鐵路高層向記者表示，廣深鐵路公司98%的收入來源于賣票收入。但專家介紹，一般來說，票價收入與龐大的鐵路投資資金和運營成本相比，很難平衡。而一直以來，鐵道部真金白銀地投資建設的鐵路占全國鐵路的八成。

民生銀行2010年的一份報告顯示，在鐵路建設資金來源中，地方政府及企業(yè)投資占比僅為15%，大部分依靠鐵道部主導的鐵路債務性融資。其中鐵路建設債券占比30%、銀行貸款占比20%、鐵路專項資金和基金占比28%、外資占比2%、財政預算內資金占比4%、企業(yè)自籌資金占比1%。

“如果一些地方鐵路效益不好，很可能入不敷出。鐵道部退出這種公益性鐵路對其擺脫債務風險是好事。而地方建鐵路卻可以通過多種經營和多渠道融資，更靈活地解決收益問題�！币晃昏F路專家表示。

改革風險：過渡期責權不明

不過，由地方主導建設的鐵路，在融入全國鐵路大網時也將出現(xiàn)很多問題，比如聯(lián)網調度的技術問題，收益平臺的統(tǒng)一清算及分配問題。用業(yè)內人士的話說，改革必要性提了很久，但要落實到操作層面，過渡期將十分艱難。

在以往一些的合資鐵路中，地方政府與鐵道部分分合合的波折就是很好的例子。比如已經獲批修編后的珠三角城際軌道交通方案，其究竟是鐵道部與廣東省共同出資，還是主要依靠廣東省自籌資金完成項目，曾先后調整了三次。最早一個方案是廣東省與鐵道部各自出資50%組建廣東珠三角城際軌道交通有限責任公司，負責珠三角城軌的籌資、建設、經營以及還貸。三年后，廣東省提出城際軌道交通大幅擴容，并以省里企業(yè)主導建設。此后，廣東城軌項目建設實則是以廣東省鐵路建設投資集團為主體在推進，后者是廣東國資委直屬企業(yè)。但到了2010年8月，因為各種原因，廣東省與鐵道部重新簽署了新的推進廣東鐵路建設的會議紀要。珠三角城際軌道交通項目重新回到了省部合作模式。

“鐵路系統(tǒng)比較復雜，它是一張大網，任何地方建鐵路一定要并入這張大網，受鐵道部統(tǒng)一調度，也就是說，沒有鐵道部的支持是不行的。”廣深鐵路高層表示。

在業(yè)內看來，如果沒有鐵道部的支持，國鐵的車輛進入城軌、城軌的車輛接入國鐵軌道都很難保證。調度、清算等環(huán)節(jié)都會出問題。

“同樣是一個網內的鐵路，在以往的經驗看，鐵道部的調度肯定會優(yōu)先確保自己車輛的運營，然后才會考慮其他車輛運營的。這種做法是否會在大量地方鐵路出現(xiàn)后有所改變，還需要觀察�！敝猩酱髮W嶺南學院財稅系主任林江認為。

鐵道部的統(tǒng)計公報顯示，2010年無論是旅客發(fā)送量及周轉量，還是貨運發(fā)送量及貨運周轉量，國家鐵路（含控股合資鐵路）都保持了9.3%-11.5%的增量。但鐵道部非控股合資鐵路以及地方鐵路則分別在旅客運輸、貨物運輸方面遭遇運量下滑的局面。其中非控股合資鐵路旅客發(fā)送量及周轉量分別比上年下降1.9%和9.1%；地方鐵路貨運量及周轉量則分別比上年下降20%和8.3%。

業(yè)內擔憂的另一個問題是收益如何清算�！澳壳拌F道部是唯一清算平臺，但如果地方鐵路由地方全資修建，那是否有權要求一個獨立的第三方清算平臺，以確保收益的透明和公正呢？”專家表示。

鐵路融資模式的“急轉彎”也將給一些上市公司帶來負面影響。輝煌科技在2011年半年報中提出，公司的發(fā)展主要依托國家鐵路建設，如果鐵路投資建設速度放緩或投資主體發(fā)生變化，將會使行業(yè)的市場競爭格局發(fā)生較大變化，從而給公司的經營帶來較大的困難。融資主體的變更也使得公司回款難度加大。

那么，一旦由地方政府牽頭融資興建鐵路，鐵路系統(tǒng)短期內是否會出現(xiàn)資金問題？

一依附于鐵路建設的企業(yè)的高層表示，“如果按傳統(tǒng)的模式建鐵路，有鐵道部年收入或許剛夠支付利息的經驗在前，地方出資建設和運營城際鐵路將面臨很大的風險。”

不過在財政部財政科學研究所副所長劉尚希和中山大學嶺南學院財稅系主任林江看來，因為地方靈活性較大，投資權下放后，一系列多種經營方式或許能激發(fā)更多活力。其中思路之一是吸納社會資本包括民間資本建鐵路，同時盤活鐵路系統(tǒng)的土地資源。

“以地養(yǎng)路”思路漸明

如果按傳統(tǒng)投資模式建設鐵路，廣東省政府幾乎無錢可出。廣東省2010年財政預算安排顯示，廣東省安排省鐵路建設投資集團項目資金本金投入2.92億元，支持廣珠城際軌道交通等項目建設。

一位參與廣東省鐵路建設模式調研的專家透露，目前廣東的思路之一是“以地養(yǎng)路”，就是盤活鐵路沿線，尤其是鐵路站點附近的土地資源，將這些原本屬于劃撥性質的土地轉變?yōu)樯虡I(yè)用地。一方面，巨額土地出讓金可以用作鐵路建設資金，另一方面，商業(yè)地產的經營收益也將為鐵路運營輸血。而這一系列操作，都由省政府全資持有的國有企業(yè)為平臺來完成。

知情人士透露，廣東省操作這一改革的平臺很可能是廣東省鐵路建設投資集團。資料顯示，廣東省鐵路建設投資集團有限公司是廣東省政府投資設立的省屬國有獨資有限公司，代表廣東省政府持有并經營廣東境內由省政府投資的鐵路、城際及其他軌道交通以及相關國有資產，并由廣東省國資委監(jiān)管。

“此前各省也都有鐵投公司，但職能有限，資源有限。未來廣東很可能依托鐵投集團平臺完成省內鐵路融資、建設，甚至土地儲備和商業(yè)地產開發(fā)等一系列工作�！鄙鲜鲋�情人士稱。

從思路上來看，未來鐵路公司可能與房地產公司組成聯(lián)合體，運營鐵路系統(tǒng)的房地產業(yè)。比如去年11月25日，廣鐵南站一塊土地出讓，萬科、保利、中海等巨頭參與競標，經過198輪叫價，廣鐵集團旗下羊城鐵路發(fā)展實業(yè)有限公司以86億天價拿下該地塊。實際上，該地塊原業(yè)主即為此次參與競拍的廣鐵集團，地塊原屬性為羊城鐵路實業(yè)發(fā)展有限公司劃撥用地，去年9月以舊改地塊身份劃入土地市場。根據(jù)廣州市舊城改造政策，地塊須將成交價的60%補償給原土地使用權人，地塊拆遷部分如在2010年前完成搬遷的，還可以按成交價追加10%補償比例。也就是說，廣鐵南站的開發(fā)商即為原業(yè)主廣鐵集團，后者僅需支付總成交價的30%即可。另有消息稱，廣東地產巨頭“珠江系”旗下的珠光地產是該項目的合作者。

按此模式，鐵路系統(tǒng)可以用高價逼退市場競爭者，又能吸引商業(yè)地產公司投資參與房地產開發(fā)與運營。

“未來很可能在土地招標中出現(xiàn)這樣一種情況：要求在商業(yè)地產中配建鐵路，其競標主體就一定會被要求有鐵路建設經驗。這樣，鐵路系統(tǒng)的公司與一個房地產公司的聯(lián)合體就可能被技術性地內定為土地獲得方。土地出讓金用于建鐵路，開發(fā)商主導房地產運營�！北R源表示。

“鐵路系統(tǒng)可能成立一個一級土地儲備平臺，將劃撥性質的土地陸續(xù)并入儲備用地，再在二級市場通過招拍掛出讓。根據(jù)日本等地的模式，未來國家可能只負責重要干線鐵路及大的公益鐵路的建設運營，地方鐵路將通過上述方式引入民間資本參與建設。鐵路沿線的物業(yè)收益也將成為鐵路系統(tǒng)收益的重要組成部分�！睂＜冶硎�。

在資本市場，這意味著原有的大量以劃撥方式進入鐵路系統(tǒng)的土地，可能以商業(yè)用途進入房地產市場。持有這些土地的上市公司將從中獲益。廣深鐵路高層就表示，多種經營意味著土地資源上市開發(fā)成為可能。另外，更多鐵路優(yōu)質資產可能被打包上市。

而國信證券認為，受益于鐵路改革，三大鐵路公司都會從中受益。其中，廣深鐵路有望受益于經營權下放和非運輸收入；大秦線有望受益于市場化變革，但是實際實現(xiàn)的利潤提升幅度較小；鐵龍物流受益于“十二五”規(guī)劃可能帶來的短期利好因素。

來源：上海證券報