解決之道在于深化政府體制改革，在能源資源領(lǐng)域形成“高稅收—高電價—高補貼—強監(jiān)管”的管理體系。

　　“這一輪電荒目前沒有很好的解決方案�！�5月26日，國家電監(jiān)會內(nèi)部人士對《財經(jīng)》記者直言。

　　5月30日，國家發(fā)改委召開新聞通氣會，宣布從6月1日起上調(diào)15個省市的上網(wǎng)和銷售電價，包括山西、青海、甘肅、江西、海南、陜西、山東、湖南、重慶、安徽、河南、湖北、四川、河北和貴州。

　　這些省市也正是此輪電荒的重災(zāi)區(qū)。2011年一季度以來，上述15個省級電網(wǎng)不約而同地出現(xiàn)電力缺口，大量企業(yè)不得不“開三停一”“每周停二”，更有部分城市減半路燈開啟數(shù)量或停用景觀燈。

　　夏季用電高峰尚未來臨，電荒便已襲來，七年前的一幕今又重現(xiàn)。中國電力企業(yè)聯(lián)合會（下稱中電聯(lián)）預(yù)測，今年將是自2004年大缺電以來缺電最嚴重的一年，保守估計全國供電缺口達到3000萬千瓦左右，兩倍于安徽省的發(fā)電裝機容量。

　　4月底，北京師范大學(xué)能源與戰(zhàn)略資源研究中心副主任林衛(wèi)斌曾對媒體呼吁，電煤供需矛盾是造成此輪“電荒”的根本原因，解決問題的根本措施是上調(diào)電價。此言一出，輿論嘩然。有能源專家認為，通過上調(diào)電價來解決電荒難題無異于揚湯止沸。但是，直接利益相關(guān)方，五大發(fā)電集團和兩大電網(wǎng)公司始終對電價問題保持緘默。

　　不容樂觀的是，提價似乎很難解決電荒問題。4月以來，發(fā)改委上調(diào)了包括山西、河南等在內(nèi)的十余個中西部省份的上網(wǎng)電價，但電荒仍然延續(xù)。

　　5月30日，發(fā)改委將上述15個省市的上網(wǎng)電價平均每千瓦時上調(diào)2分錢 左右。山西上調(diào)幅度最高，達3.09分，貴州最低，為1.24分。銷售電價方面，工業(yè)、商業(yè)和農(nóng)業(yè)用戶的電價平均每千瓦時上調(diào)1.67分，山西上調(diào)幅度居首，達2.4分；幅度最低的四川上調(diào)0.4分。居民用戶的電價未列入此次調(diào)整范疇。

　　廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究所教授林伯強對《財經(jīng)》記者評價，發(fā)改委“沒有其他選擇”�；痣娞潛p嚴重，很多火電企業(yè)不得不以“檢修”為名逃避虧本生產(chǎn)，而高耗能產(chǎn)業(yè)對電力的需求增長顯然過快�！按舜紊险{(diào)短期內(nèi)可能會對緩解電荒起作用，但從長期看，仍需建立煤電聯(lián)動的長效機制�！�

　　國泰君安的分析師認為，政府只能在調(diào)升電價、任由電荒蔓延二者之間，兩害相權(quán)取其輕——應(yīng)急性上調(diào)上網(wǎng)電價。作為電價調(diào)整推高通脹預(yù)期的對沖措施，銷售電價（居民）的上調(diào)可能被推后至通脹明顯回落之時。

　　“不能頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳。如今最重要的問題是協(xié)調(diào)煤炭、發(fā)電、電網(wǎng)等統(tǒng)籌發(fā)展。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究室主任錢平凡對《財經(jīng)》記者表示。

　　高耗能產(chǎn)業(yè)復(fù)燃

　　中電聯(lián)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1月至4月，全國電力消費尤其是第二產(chǎn)業(yè)用電持續(xù)旺盛，同比增長12.4％。4月，化工、建材、鋼鐵冶煉、有色金屬冶煉四大重點行業(yè)的合計用電量占全社會用電量的34.4％，環(huán)比提高了3.1％。

　　報告稱，這反映出今年電力供需形勢是自2008年國際金融危機以來的最緊張狀態(tài)。

　　上述電監(jiān)會內(nèi)部人士表示，“十二五”開局之年，地方政府都在追求漂亮的成績單，在低碳產(chǎn)業(yè)尚無法發(fā)揮拉動GDP的作用時，見效快、高耗能產(chǎn)業(yè)自然成為必然選擇。

　　該電監(jiān)會人士分析，中西部地區(qū)用電10億千瓦時，工業(yè)產(chǎn)值可達100億元，創(chuàng)造財政收入10億元。相同用電量下，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值則高達120億元至150億元。

　　湖南省統(tǒng)計局新近公布的數(shù)據(jù)顯示，今年一季度全省GDP達3646.6億元，同比增長13.9％，連續(xù)七個季度同比增速在13％以上。其中，規(guī)模工業(yè)實現(xiàn)增加值1490.53億元，同比增長21.8％，重工業(yè)實現(xiàn)增加值1039.63億元，同比增長25.5％。

　　國家電網(wǎng)湖南省電力公司提供的數(shù)據(jù)顯示，1月至3月，全省用電負荷維持在1400萬千瓦左右/天，而統(tǒng)調(diào)可供負荷只有1000萬千瓦/天，日電量需求約2.8億千瓦時，日可供電量只有2億千瓦時，電力缺口達400萬千瓦/天，日電量缺口達8000萬千瓦時，均占需求量29％，缺口將近三分之一。

　　不僅僅是湖南，江蘇、浙江、江西、安徽等中東部省市也是如此。國家電網(wǎng)公司相關(guān)負責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，截至5月20日，各地最大電力缺口中，江蘇達624萬千瓦，浙江為386萬千瓦，安徽為204萬千瓦，江西為124萬千瓦。

　　“去年停工減產(chǎn)的很多項目在今年死灰復(fù)燃，迫于節(jié)能減排達標壓力而受到抑制的高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能正在集中釋放。”電監(jiān)會內(nèi)部人士直言。2010年，電監(jiān)會在電價檢查中發(fā)現(xiàn)，部分省（區(qū)）自行出臺優(yōu)惠電價政策，此舉助長了高耗能企業(yè)盲目發(fā)展。

　　中電聯(lián)統(tǒng)計部主任薛靜在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，局部地區(qū)時段性缺電在近幾年一直存在，但此輪缺電呈現(xiàn)時間提前、范圍擴大、缺口增加等特點，主要仍是結(jié)構(gòu)性缺電，即東部、中部地區(qū)季節(jié)性電力缺口增加，而西部、東北地區(qū)富余的電力卻無法輸送至東中部。長期以來，中國電力發(fā)展以就地平衡為主，能源配置過度依賴輸煤。在山西、陜西、蒙西，煤炭調(diào)出區(qū)輸煤輸電比例為20∶1。而華東煤炭調(diào)入?yún)^(qū)輸煤輸電比例則為48∶1，輸電比重明顯偏低，帶來運力緊張、煤炭價格快速上漲等一系列問題。

　　國家電網(wǎng)公司相關(guān)負責(zé)人告訴《財經(jīng)》記者，東部地區(qū)火電裝機已達3.2億千瓦，占全國50％，長三角地區(qū)每平方公里每年二氧化硫排放量是全國平均水平的20倍。受土地、環(huán)境承載能力等因素制約，國家能源局已不再批復(fù)東部地區(qū)大規(guī)模建造新火電廠。這意味著，東部地區(qū)的電力需求需通過跨區(qū)電網(wǎng)從西部、北部等能源基地向其大規(guī)模輸電。

　　“但目前跨區(qū)電網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后，跨區(qū)輸電能力不足，東北、西北電網(wǎng)富余電力難以支援華東、華中、華北的電網(wǎng)�！痹撠撠�(zé)人說，目前，東北和西北地區(qū)還分別富余1300萬千瓦至1400萬千瓦左右電力，正好可彌補中東部地區(qū)的電力缺口。

　　國網(wǎng)能源研究院副總經(jīng)濟師白建華指出，2013年，若淮南（浙北）——上海、錫盟——南京、蒙西（陜北）——長沙、淮南（南京）——上海、靖邊——連云港(601008,股吧)、溪洛渡——浙西、哈密——鄭州等一批特高壓項目能如期建成投產(chǎn)，可基本解決國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域電力供需緊張矛盾。否則，其經(jīng)營區(qū)域最大電力缺口將超過7000萬千瓦。

　　“特高壓線路的建設(shè)工期一般在一年半左右，但政府的批復(fù)速度并未達到國家電網(wǎng)的預(yù)期�！币晃徊槐阃嘎缎彰�的業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者。

　　前述電監(jiān)會內(nèi)部人士甚至表示，“送不出來和不發(fā)電完全是兩碼事，前者是現(xiàn)象，后者則由體制造成。若體制障礙不消除，即使建好了線路，電廠仍舊沒有動力發(fā)電，結(jié)果還是無電可送。”

　　煤價瘋漲之謎

　　多省存在缺電現(xiàn)象的同時，中國的發(fā)電產(chǎn)能卻面臨過剩。中電聯(lián)公布的數(shù)據(jù)表明，2010年中國用電總量為4.19億千瓦時，僅為發(fā)電能力的40％。這意味著，有六成發(fā)電產(chǎn)能處于閑置狀態(tài)。

　　對此，電監(jiān)會有關(guān)人士分析稱，發(fā)電企業(yè)投資和營運火電的能力和意愿下降，而新能源無法在負荷高峰起到支撐性電源的作用，是引發(fā)本輪電荒的根本原因。

　　國泰君安分析師王威指出，供求關(guān)系轉(zhuǎn)向、水電出力不濟、發(fā)電裝機區(qū)域分布失衡等是電力供應(yīng)短缺的共性原因，而今年一季度較去年出現(xiàn)的最明顯的變化是，煤炭價格快速上漲，由此導(dǎo)致的火電企業(yè)發(fā)電積極性下降，才是近期部分地區(qū)電力供應(yīng)緊張的最根本原因。

　　秦皇島煤價是全國煤價風(fēng)向標，5月25日，5500大卡發(fā)運港口市場煤價已達每噸830元至840元，同比上漲10％左右。同日，最新一期的環(huán)渤海地區(qū)動力煤價格指數(shù)較前一報告周期上漲了5元/噸，已是連續(xù)第十周上漲。

　　電煤價格不斷上漲，但是電價卻沒有同步上漲。“發(fā)得越多虧得越多”的現(xiàn)象在發(fā)電行業(yè)普遍存在。

　　中電聯(lián)行業(yè)統(tǒng)計調(diào)查結(jié)果顯示，今年1月至4月，華能、大唐、華電、國電、中電投五大發(fā)電集團火電生產(chǎn)虧損合計高達105.7億元。電監(jiān)會內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)亦顯示，截至2010年底，五大發(fā)電集團所運營的436個火電企業(yè)中，虧損面已達54％，其中有85個資產(chǎn)負債率超過100％的電廠處于破產(chǎn)境地，占比高達19％。

　　“這一方面造成電廠缺煤停機，或者增加機組檢修；另一方面嚴重打擊了發(fā)電企業(yè)的投資意愿�！彪姳O(jiān)會一位不愿具名的研究人員告訴《財經(jīng)》記者，目前，湖南等個別地區(qū)火電機組停機比例甚至超過50％，而2010年全國火力發(fā)電投資已從2005年的2269億元大幅下降至1311億元。

　　4月2日，國家發(fā)改委曾下發(fā)緊急通知，表示要嚴查電煤價格，并告誡企業(yè)不得變相漲價。對此，中國煤炭運銷協(xié)會顧問武承厚對《財經(jīng)》記者評價，煤炭價格瘋漲背后是“市場煤”與“計劃電”的矛盾，是煤炭價格雙軌制造成的，簡單的行政指令根本無法壓制住市場沖動。

　　煤炭價格雖早已放開，但囿于電價由政府制定、發(fā)電量按計劃分配，煤炭交易至今仍被生硬地分割為行政辦法規(guī)定的重點訂貨合同交易（即“計劃煤”）和市場采購（即“市場煤”）兩個完全不同的市場，始終沒有形成全國統(tǒng)一的市場體系。

　　在這一雙軌制體系中，“九五” “十五”期間按照國家規(guī)劃建立起來的重點電廠，可享受一定量的計劃煤指標，而“十一五”期間大量上馬的純市場化電廠則只能完全依靠市場煤。目前，計劃煤的合同指導(dǎo)價為570元/噸，與市場煤的價差已高達260元/噸。

　　于是，在市場煤價瘋漲的前提下，重點電廠不缺計劃煤但不愿意購買市場煤，而純市場化電廠則買不起市場煤。武承厚介紹，2010年電煤合同框架總量是7.69億噸，其中國家必保量僅為3.8億噸，電力缺口由此產(chǎn)生。

　　武承厚告訴《財經(jīng)》記者，目前，市場煤運到火車上的價格并不高，平均每噸450元左右，但到達電廠的價格已超過800元/噸。中間的物流成本成為煤炭價格瘋漲的實際推手。

　　在煤炭的鐵道運力中，同樣分為計劃和市場兩部分，計劃內(nèi)運煤可執(zhí)行國家規(guī)定的運輸價格，計劃外運煤則要向中間環(huán)節(jié)付出高昂成本，很多鐵路職工經(jīng)營的“三產(chǎn)”“多經(jīng)”企業(yè)從中漁利，早已是行業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則。此外，再加上車費、車板費等各種名目的收費，物流成本已達電煤終端售價的50％以上，近一半是不合理費用。

　　“市場煤價格居高不下，中間商和部分發(fā)電企業(yè)也開始了倒賣重點煤合同�！蔽涑泻裰毖�，既然發(fā)電虧損，倒不如把自己的計劃煤按略低于市場行情的價格賣出去，或有利可圖。同時，在許多“縱向一體化”發(fā)電企業(yè)中，自產(chǎn)煤并未供己生產(chǎn)，而同樣以市場價銷售出去，亦為煤價瘋漲推波助瀾�！斑@樣的電廠并不在少數(shù)，他們兩頭受益，既拿著計劃煤受益，又拿著自己的自產(chǎn)煤再次受益。”

　　出路在哪里

　　幾年前，為減少交易成本、穩(wěn)定火電機組燃料供應(yīng)，以五大發(fā)電集團為代表的大型發(fā)電企業(yè)紛紛提出向“綜合能源集團”轉(zhuǎn)型，加大了對上游煤礦乃至水陸運輸項目的投資。

　　截至2010年底，五大發(fā)電集團所控股的煤炭產(chǎn)能、產(chǎn)量已經(jīng)達到2億噸/年左右，“十二五”期間更有望達到4.5億噸/年左右。然而，在現(xiàn)行電價機制下，這一縱向一體化的煤電聯(lián)營卻成了孕育灰色利益鏈的溫床，倒賣電煤和運力指標的行為屢見不鮮。

　　與此同時，近年來發(fā)電企業(yè)并購煤礦的努力并不順利。業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者透露，收購困境包括與地方談判困難、股權(quán)不完整、缺乏自己的專業(yè)隊伍、各項成本高昂等，且發(fā)電企業(yè)所能獲得的項目多是劣煤老礦，在規(guī)模上遠遠無法滿足所需。目前，五大發(fā)電集團已被迫轉(zhuǎn)戰(zhàn)至蒙古、越南、印尼、俄羅斯等國家，但運力成本隨即被抬高。

　　2004年底，為緩解煤電矛盾，國家發(fā)改委亦曾出臺煤電聯(lián)動機制，規(guī)定以不少于六個月為一個煤電價格聯(lián)動周期，若周期內(nèi)平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5％，便相應(yīng)調(diào)整電價；如變化幅度不到5％，則下一周期累計計算，直到累計變化幅度達到或超過5％再進行電價調(diào)整。

　　但這一以政府主導(dǎo)為杠桿的政策并沒有給市場帶來福音，它不僅未能全面反映煤炭的漲價因素，也未能得到有效執(zhí)行。相反，由于煤電聯(lián)動時間一再拖延，擾亂了電力企業(yè)的正常經(jīng)營。

　　“企業(yè)覺得成天被政府玩弄于股掌之間，現(xiàn)在都煩了。如今的對策就是不上電廠、不發(fā)電，憋著問題，看誰最先著急，直到體制改變的那一天�！彪姳O(jiān)會內(nèi)部人士表示，由于政策的難以預(yù)期，額外增加了企業(yè)經(jīng)營與財務(wù)管理的困難和混亂。

　　林伯強認為，發(fā)改委的此次調(diào)價雖然可暫時緩解電荒并遏制高耗能產(chǎn)業(yè)，但從長期來看，要解決電荒問題，仍需建立煤電聯(lián)動的長效機制。

　　薛靜指出，目前，湖南、江西等幾個省份缺電最嚴重，上網(wǎng)電價每千瓦時上調(diào)2分錢只能起緩沖作用，即使大幅上調(diào)0.1元/千瓦時也難以使煤電廠扭虧。

　　“煤電聯(lián)而不動，這就是個死結(jié)。”武承厚說，“既然煤炭企業(yè)有計劃煤指標讓利給發(fā)電企業(yè)，憑什么電網(wǎng)企業(yè)不能讓利給發(fā)電企業(yè)？”在他看來，提高上網(wǎng)電價和工業(yè)銷售電價，繼續(xù)保持居民用電價格不變，同時再輔以政府對整個流通領(lǐng)域的監(jiān)管，才能有效地解決電荒難題。

　　中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平表示，解開能源亂麻的關(guān)鍵還在于盡快啟動電力改革，供電企業(yè)交給地方政府管理，價格根據(jù)用戶用電特性和安全要求，由雙方以及燃料供應(yīng)企業(yè)和運輸企業(yè)共同協(xié)商。同時，發(fā)改委應(yīng)該進一步明確和鼓勵煤電之間建立長期協(xié)議機制。

　　前述電監(jiān)會內(nèi)部人士指出，不論電力還是煤炭，比價格水平問題更重要的，是其背后資源價值的分配問題，“這是理順中國資源價格體系并最終解決電煤矛盾、保障電力供應(yīng)的關(guān)鍵�！�

　　終端電力商品價值主要由資源環(huán)境價值及溢價、采煤環(huán)節(jié)要素增值、發(fā)電環(huán)節(jié)要素增值、電網(wǎng)路網(wǎng)要素增值等四部分組成，其中前兩項構(gòu)成煤價。在這四個環(huán)節(jié)中，采煤與發(fā)電均是多元競爭性環(huán)節(jié)并由市場定價，電網(wǎng)、路網(wǎng)則多為區(qū)域特許經(jīng)營并受到價格管制。

　　該人士表示，根據(jù)供求關(guān)系或市場波動大比例提高電價時，還需處理好兩個問題，一是對終端消費者進行普遍而差異化的補貼。二是對煤炭等礦產(chǎn)品提取足夠高的資源稅�！叭绻�不同步配套進行稅收、補貼政策的補充完善，單純提高電價就是一種典型的‘跛足政策’�！�

　　該人士告訴《財經(jīng)》記者，要徹底根治中國式電荒，必須在更加宏觀的層面上深化政府體制改革，提高公共治理水平，豐富宏觀調(diào)控手段，加強專業(yè)監(jiān)管能力，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給，增強社會管理能力，最終在能源資源領(lǐng)域形成“高稅收—高電價—高補貼—強監(jiān)管”的新型公共管理體系。

來源：《財經(jīng)》