近年來，我國(guó)天然氣消費(fèi)以每年15％的速度快速增長(zhǎng)，在能源消費(fèi)中的地位和作用日益突出。因此完善天然氣價(jià)格管制，大力推進(jìn)天然氣等傳統(tǒng)清潔能源開發(fā)利用，必須納入“十二五”能源規(guī)劃予以重點(diǎn)關(guān)注。

    我國(guó)天然氣能源利用和消費(fèi)概況

    天然氣占我國(guó)能源結(jié)構(gòu)比重較低

    我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占70.4％，天然氣占3.3％，僅為世界平均水平的12.9％（見表一）。2008年，我國(guó)的天然氣人均消費(fèi)為58立方米，僅為世界人均的11％，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)亟待改善。

    我國(guó)天然氣產(chǎn)需矛盾比較突出

    隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)保意識(shí)的提高以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，近年來我國(guó)天然氣行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)前所未有的快速發(fā)展時(shí)期。截至2007年底，全國(guó)城市天然氣管網(wǎng)里程已達(dá)15.5萬公里，城市天然氣用氣人口已達(dá)1.01億。2001至2008年期間，我國(guó)天然氣生產(chǎn)量年均增長(zhǎng)14.4％，消費(fèi)量年均增長(zhǎng)15.7％，而世界同期約為2.9％。相對(duì)于市場(chǎng)的巨大需求潛力，我國(guó)的天然氣資源又相對(duì)匱乏。我國(guó)天然氣資源人均占有量?jī)H為世界人均值的8.5％。至2015年，預(yù)計(jì)消費(fèi)量將達(dá)2200億方，預(yù)計(jì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)量1356億方，缺口達(dá)844億方，對(duì)外依存度將超過38％，天然氣產(chǎn)需矛盾日益突出，天然氣行業(yè)發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻。

    天然氣價(jià)格管制的國(guó)際比較及啟示

    天然氣產(chǎn)業(yè)特征與經(jīng)濟(jì)管制原則

    天然氣是自然壟斷和非自然壟斷相結(jié)合的行業(yè)，其勘探開發(fā)領(lǐng)域具有非自然壟斷的特點(diǎn)；而其輸配系統(tǒng)是網(wǎng)絡(luò)依賴型領(lǐng)域，具有典型的自然壟斷性質(zhì)。對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制的關(guān)鍵在于按照產(chǎn)業(yè)鏈的不同經(jīng)濟(jì)特性確定管制的原則。即：在非自然壟斷領(lǐng)域的上游領(lǐng)域以及終端市場(chǎng)，逐步放松管制、充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用；而在“市場(chǎng)失靈”的中下游自然壟斷領(lǐng)域（長(zhǎng)輸管網(wǎng)和城市輸配氣領(lǐng)域）授予經(jīng)營(yíng)者壟斷權(quán)，但必須通過政府的公平、透明、獨(dú)立的監(jiān)管來替代市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

    天然氣價(jià)格管制的國(guó)際比較

    價(jià)格管制是天然氣行業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按天然氣的產(chǎn)、供、銷環(huán)節(jié)，國(guó)外天然氣價(jià)格可分為井口價(jià)、城市門站價(jià)和終端用戶價(jià)三種類別。從總的趨勢(shì)看，隨著各國(guó)天然氣工業(yè)與市場(chǎng)發(fā)展的不斷成熟，政府對(duì)天然氣井口價(jià)格（出廠價(jià)格）的管制一般經(jīng)歷了早期以控制為主，之后放松管制甚至完全解除控制等階段，對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的管輸價(jià)格和城市燃?xì)馀錃赓M(fèi)則基本上由政府進(jìn)行管制。

    美國(guó)、加拿大在天然氣資源開發(fā)領(lǐng)域，兩國(guó)推行普遍競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷和適度行政管理控制相結(jié)合的政策。天然氣的井口價(jià)格已經(jīng)完全市場(chǎng)化，由供需雙方談判決定。天然氣的管道運(yùn)輸和銷售配送是兩國(guó)政府重點(diǎn)監(jiān)管的領(lǐng)域。兩國(guó)均對(duì)石油天然氣長(zhǎng)距離管道運(yùn)輸和城市配氣費(fèi)率、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均實(shí)行了較為嚴(yán)格的審批和監(jiān)管，并各有一套科學(xué)合理的運(yùn)輸和配送費(fèi)率形成機(jī)制。

    歐盟國(guó)家天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程各不相同，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也有較大差異。

一般而言，這些國(guó)家的天然氣行業(yè)已進(jìn)入氣源多元化、市場(chǎng)需求穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施完善的成熟期，但各國(guó)市場(chǎng)發(fā)育程度不一，發(fā)展最快的國(guó)家如英國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)階段。有些國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)市場(chǎng)化程度卻相對(duì)較低。
    天然氣定價(jià)機(jī)制總體現(xiàn)狀

    國(guó)外天然氣定價(jià)機(jī)制與天然氣市場(chǎng)的體制密切相關(guān)。總的來說，在世界范圍內(nèi)，天然氣的定價(jià)政策主要仍采用與替代燃料掛鉤、以市場(chǎng)凈回值定價(jià)為主的壟斷性定價(jià)，但目前許多國(guó)家在不斷采取措施，放開市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)（具體見表二）。改革的進(jìn)程還要取決于各國(guó)的天然氣市場(chǎng)的成熟程度。

    幾點(diǎn)啟示

    一是天然氣行業(yè)需要政府的有效管制。（1）天然氣供應(yīng)事關(guān)國(guó)計(jì)民生，不能中斷。城鎮(zhèn)運(yùn)行和市民生活與天然氣休戚相關(guān)。天然氣的供應(yīng)安全已成為重要的社會(huì)問題和政治問題。（2）一次能源的消費(fèi)對(duì)環(huán)境保護(hù)影響較大。合理開發(fā)使用天然氣對(duì)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，解決世界日趨惡化的環(huán)境問題具有重大意義。（3）從行業(yè)經(jīng)濟(jì)特性來看，在自然壟斷領(lǐng)域要打破運(yùn)銷縱向一體化所形成的壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。尤其是在已建成的天然氣管網(wǎng)中，允許第三方進(jìn)入。

    二是正確把握行業(yè)特點(diǎn)結(jié)合本國(guó)實(shí)際實(shí)施管制。歐美各國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展歷史顯示，管制模式是由該國(guó)的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展水平、工業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦，乃至人文環(huán)境等多種因素決定的，并無最佳模式。但是，高效的天然氣行業(yè)管制卻存在共同的特點(diǎn)和規(guī)律，即：上游行業(yè)（天然氣開采）存在競(jìng)爭(zhēng)，并能夠自由地進(jìn)入該市場(chǎng)；管道運(yùn)輸向第三方開放，政府對(duì)管輸價(jià)格和配氣費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)管；具備完善的政府監(jiān)管體系等。

    三是不斷完善天然氣行業(yè)管制體系。各國(guó)引入競(jìng)爭(zhēng)，開放天然氣市場(chǎng)并不意味著政府放松監(jiān)管，事實(shí)上，在此過程中，各國(guó)普遍加強(qiáng)了對(duì)天然氣市場(chǎng)的監(jiān)管，如成立天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)；制定專門的法律和法規(guī)，以及行業(yè)發(fā)展政策，對(duì)行業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)管輸和配氣價(jià)格的監(jiān)管，建立科學(xué)合理的運(yùn)輸和配送費(fèi)率形成機(jī)制。

    四是構(gòu)建天然氣競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)格局是最終目的。從歐美國(guó)家天然氣行業(yè)發(fā)展看，均是通過市場(chǎng)作用和政府管制相結(jié)合的機(jī)制，逐步放松價(jià)格管制，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)格局，為天然氣行業(yè)的所有參與者創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的投資和經(jīng)營(yíng)者尋找到一個(gè)利益平衡點(diǎn)，以此保證天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

    我國(guó)天然氣價(jià)格管制現(xiàn)狀與存在的問題

    我國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn)

    目前我國(guó)天然氣行業(yè)正處于成長(zhǎng)階段的初期。從市場(chǎng)發(fā)育程度看，存在著巨大的潛在市場(chǎng)需求，但現(xiàn)實(shí)需求的開發(fā)卻因基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重滯后而受到制約。從市場(chǎng)開放程度看，中石油、中石化和中海油在陸�？碧介_發(fā)、管道建設(shè)、油氣運(yùn)輸及銷售領(lǐng)域已經(jīng)構(gòu)成有限競(jìng)爭(zhēng)，氣源結(jié)構(gòu)的多元化格局已逐步形成。但是，與歐美國(guó)家相比，我國(guó)的天然氣發(fā)展也有其特殊性：一是天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域基本處于壟斷狀態(tài)。二是天然氣行業(yè)的發(fā)展存在較大的地區(qū)差異。三是我國(guó)缺乏完善的城市煤氣配送網(wǎng)絡(luò)。四是我國(guó)有豐富的煤炭資源，必須充分考慮可替代燃料的競(jìng)爭(zhēng)力。

    我國(guó)現(xiàn)行天然氣價(jià)格管理體系

    目前，我國(guó)城市天然氣價(jià)格包括出廠價(jià)、管輸價(jià)、城市管網(wǎng)價(jià)（終端零售價(jià)）三部分，實(shí)行分段管轄。

    天然氣價(jià)格存在的主要問題

    一是國(guó)產(chǎn)天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格相比偏低。目前我國(guó)天然氣價(jià)格不足成品油價(jià)格的30%。同時(shí)，與其他國(guó)家天然氣價(jià)格相比，我國(guó)用氣價(jià)格也處于較低水平。由于國(guó)產(chǎn)天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格相比偏低，各地紛紛爭(zhēng)上以天然氣為原料的加工項(xiàng)目，導(dǎo)致部分地區(qū)天然氣供求矛盾日益突出。

    二是國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格和國(guó)際市場(chǎng)天然氣價(jià)格脫軌。2008年，我國(guó)陸上天然氣平均出廠（首站氣價(jià)）基準(zhǔn)價(jià)水平遠(yuǎn)低于日本LNG到岸價(jià)、中亞進(jìn)口氣到岸價(jià)和美國(guó)井口價(jià)。隨著進(jìn)口氣量的增加，高價(jià)進(jìn)口氣與國(guó)產(chǎn)低氣價(jià)的矛盾日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)對(duì)海外能源的有效利用。

    三是價(jià)格體系過于復(fù)雜、不盡合理。天然氣出廠價(jià)方面，按用戶按類別分化肥、直供工業(yè)和城市燃?xì)夥謩e定價(jià)。管輸價(jià)格方面，西氣東輸線的管輸價(jià)格也分直供工業(yè)、發(fā)電和城市燃?xì)馊�種類型。這種分類定價(jià)不能體現(xiàn)公平原則。

    四是不適應(yīng)管道聯(lián)網(wǎng)供氣的形勢(shì)變化。到2008年底全國(guó)已建成天然氣長(zhǎng)輸管線2.7萬公里，到2015年天然氣長(zhǎng)輸管線將超過5萬公里。屆時(shí)天然氣管道聯(lián)網(wǎng)供氣的格局基本形成。現(xiàn)行的管輸費(fèi)“一線一價(jià)”定價(jià)方式已無法適應(yīng)管道快速發(fā)展形成多氣源、多路徑網(wǎng)絡(luò)供氣的形勢(shì)要求。

    完善我國(guó)天然氣價(jià)格管制的政策建議

    加快構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

    加快上游市場(chǎng)開放步伐。要通過礦權(quán)制度的改革，在礦權(quán)的授予中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許并鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外有資質(zhì)的企業(yè)參與上游氣田的勘探開發(fā)。逐步放開天然氣的進(jìn)口權(quán)，有序、穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大液化天然氣的進(jìn)口。通過加快上游市場(chǎng)開放步伐，建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)天然氣氣源的多元化。

    建立管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制。將具有自然壟斷特性的管道運(yùn)輸與非自然壟斷的天然氣上游勘探開發(fā)和生產(chǎn)分離，即管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)和供應(yīng)業(yè)務(wù)相分離，逐步建立管網(wǎng)第三方公開準(zhǔn)入機(jī)制，保證任何有資質(zhì)經(jīng)營(yíng)天然氣業(yè)務(wù)的企業(yè)公平地進(jìn)入管網(wǎng)。

    加快構(gòu)建天然氣行業(yè)的法律體系

    盡快研究制定《天然氣法》以及配套措施，明確行業(yè)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、價(jià)格制定、普遍服務(wù)、有序競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)利義務(wù)、信息公開等規(guī)定，逐步形成完整、透明、公正，以市場(chǎng)化原則為基礎(chǔ)的法律規(guī)制體系。

    改革和完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制

    改革上游天然氣價(jià)格形成辦法。在定價(jià)形式方面，繼續(xù)完善政府指導(dǎo)價(jià)。取消按用途分類作價(jià)，改按用氣要求不同，形成不同的結(jié)算價(jià)格。在定價(jià)內(nèi)容方面，建立生產(chǎn)成本加成與掛鉤國(guó)際相結(jié)合的綜合井口定價(jià)模式，即：在以成本加成的方式形成我國(guó)井口指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上，加權(quán)國(guó)際氣價(jià)進(jìn)行綜合平衡。

    加強(qiáng)對(duì)中游管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管。盡快制定天然氣管輸定價(jià)辦法，對(duì)管輸價(jià)格要有統(tǒng)一的測(cè)算方法，明確有關(guān)測(cè)算參數(shù)，如計(jì)算期、折舊年限、還貸年限以及投資回報(bào)率等。在加快試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步推行容量預(yù)訂費(fèi)加管輸使用費(fèi)的兩部制價(jià)格設(shè)計(jì)方法。

    短期內(nèi)考慮制定天然氣省區(qū)門站價(jià)格。隨著西氣東輸二線的建設(shè)，國(guó)內(nèi)天然氣管道已經(jīng)初步形成網(wǎng)絡(luò)。為適應(yīng)多氣源、多路徑的供氣形式，可考慮制定捆綁式定價(jià)方案，即政府制定省區(qū)門站價(jià)格。這種方案操作相對(duì)簡(jiǎn)單，易于監(jiān)管。但是長(zhǎng)期來看，還是應(yīng)逐步放開井口價(jià)格管制、合理制定管輸價(jià)格。

    加強(qiáng)對(duì)城市配氣管網(wǎng)配送費(fèi)用的監(jiān)管。國(guó)家對(duì)各地配氣費(fèi)的測(cè)算方法和相關(guān)參數(shù)沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地配氣費(fèi)水平差異很大，投資者回報(bào)率也相差很大。應(yīng)把下游城市管網(wǎng)建設(shè)納入天然氣工業(yè)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，并加強(qiáng)對(duì)城市配氣費(fèi)監(jiān)管的指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的配氣價(jià)格監(jiān)管辦法，對(duì)城市管網(wǎng)配送價(jià)格的制定程序、定價(jià)方法、投資收益率、投資回收期等做出規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)城市管網(wǎng)配氣價(jià)格的監(jiān)管。

    （作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)督檢查司）

來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)