在中國30年來波瀾壯闊改革開放中的前20年，國家的經(jīng)濟建設重心偏于東部沿海地區(qū)，珠江三角洲與長江三角洲地區(qū)成了耀眼的明星。而廣大的中西部地區(qū)長期以來，一直以配角的身份存在于東部地區(qū)耀眼的光芒之下。

也正因為此，在1997年亞洲金融危機后，為擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長，中國做出了西部大開發(fā)的重大決策。

這一決策是以經(jīng)濟區(qū)和經(jīng)濟帶為樞紐，以重大工程為連接點的。重大工程包括西氣東輸、西電東送、青藏鐵路等的建設速度明顯加快。

2000年初，黨中央、國務院再一次明確，要進一步加快西電東送的步伐。而事實上，截至目前，這些具有戰(zhàn)略意義的重大項目中，產(chǎn)生了重大經(jīng)濟效益的，西電東送堪為首選。

今年是西部大開發(fā)第二個10年的起步之年，包括“西電東送”工程背后的資源、財稅、移民和環(huán)境等各種問題的疊加，對決策層構成了新的考驗。《第一財經(jīng)日報》為此邀請曾經(jīng)參與了西電東送的部分官員、專家學者，來共同討論“西電東送”背后亟待解決的問題。

第一財經(jīng)日報：自西電東送以來，不可否認給西部的經(jīng)濟發(fā)展帶來了活力，但從另一方面來講，西部也由此付出了資源的代價，怎樣看待這種矛盾？

邵秉仁(全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、原國務院體改辦副主任、國家電監(jiān)會副主席)：首先要肯定西電東送，它的目的是要發(fā)揮西部地區(qū)資源的優(yōu)勢，同時又支持東部的發(fā)展，這個方向沒有錯。

但是現(xiàn)在東西部的差距越來越大，這里有多方面的原因，為此國家還需要完善支持西部的若干政策并細化。西部地區(qū)的發(fā)展，包括民族問題，如果不能引起更高程度的重視的話，后果將比較嚴重。作為西部大開發(fā)一個部分的西電東送，當前也存在著一些問題，亟待完善。

周小謙(中國能源研究會副會長，原電力工業(yè)部總工程師、國家電力公司“西電東送”辦公室主任)：無論以前還是目前來看，西電東送都是必要的，這為當?shù)氐馁Y源找了一條出路。資源如果開發(fā)，最好的辦法是當?shù)乩�用，但當時西部沒有這個條件，只能外送，這是當時的考慮，資源的開發(fā)促進了西部經(jīng)濟的發(fā)展，這一點不容否認。

我們很早就考慮過西電東送的規(guī)模問題，當時各省市的積極性就很高，比我們預想的要高很多。西部一些省市恨不得馬上送出去，有一種今天有電今天送的心態(tài)。但西電東送本身各省都需要規(guī)劃、需要統(tǒng)籌，也需要考慮長期發(fā)展。

袁榮貴(貴州省委原常委、副省長，貴州省政協(xié)副主席)：拿貴州來說，西電東送的成績還是比較顯著的，這些年的發(fā)電量上升很快，也充分發(fā)揮了貴州水電、火電互補的優(yōu)勢。以前貴州光靠水電，但如果遇到冬天枯水期，就比較麻煩。西電東送之后，貴州也建了很多火電廠，這樣就能有較好的調(diào)劑。

陳秀山(中國人民大學公共管理學院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所所長、全國經(jīng)濟地理研究會會長)：這反映了一個市場和國家整體需要之間的矛盾�？傮w來看，西部做出了一些犧牲，但卻沒有得到回報。其中關鍵的因素是西電東送的電價是怎樣的，同時資源稅的改革也要加以考慮，而且這也不是西電東送一個工程所面臨的問題，包括西氣東輸、南水北調(diào)等幾個大型工程都面臨這個問題。如果西部沒有直接受益，資源還是被廉價外送，這對于西部的發(fā)展也會有一些傷害。

日報：西部一些省市認為西電東送的上網(wǎng)電價偏低，而受端省市并沒有以低廉的電價轉移給當?shù)氐碾娏ο�費用戶。如何看待這種價差，對于西部提出的調(diào)高上網(wǎng)電價，你認為是否合理？

邵秉仁：西部地區(qū)可以通過資源稅征收，來增加西部地區(qū)的收入。由此所帶來的價格上漲及企業(yè)成本上升不能轉嫁給消費者，而應由承擔這項工作的國有企業(yè)自我消化，這還可以促進企業(yè)科學合理地利用資源。

周小謙：如果同網(wǎng)同價，甚至上網(wǎng)電價可以稍微高一點，現(xiàn)在關鍵是政策要配套。

袁榮貴：西電東送在電價方面有爭論，西電東送的上網(wǎng)電價比較便宜，盡管這些年價格也逐漸在調(diào)整，但上網(wǎng)電價仍然偏低，西部各省市都覺得比較吃虧，這也是西部各省市的實際情況。過去搞西電東送是政策因素，同時也能解決東部資源匱乏的問題，但現(xiàn)在東部發(fā)展起來了，區(qū)域平衡也應該考慮更多因素。

陳秀山：西電東送的上網(wǎng)電價這些年來逐步緩慢提高，但總體上西部仍處于弱勢地位。現(xiàn)實的情況是，東部有替代能力，如果西電東送的要價過高，在送的數(shù)量上肯定會受到一些限制。

現(xiàn)在中國的終端電價是不是能放開，我認為這是個核心問題，同時“西電”是不是可以向大型用戶簽訂交易協(xié)議，也是一個需要探討的解決辦法。

日報：如果按照現(xiàn)行的分稅制度，流轉稅收是以公司注冊地作為納稅地，現(xiàn)行的稅費制度將可能對西電東送發(fā)端省市的積極性造成影響，流轉稅收如何改革才能解決這種矛盾？

邵秉仁：這涉及到財稅制度和政策的改革，如繼續(xù)實行分稅制，必須做到西部地區(qū)的事權與財權相統(tǒng)一。由于西部的經(jīng)濟來源主要是自然資源，石油、天然氣、礦產(chǎn)等資源的不可持續(xù)性會導致西部的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。因此，稅收留給西部地區(qū)的比例應該加大，包括資源稅的征收應全部留給地方。

同時，征稅可以促進資源的合理利用，支持當?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展，這是一箭雙雕的辦法，也是一條西部地區(qū)發(fā)展的重要出路。

陳秀山：西電東送實際上集中體現(xiàn)三方利益，輸電的地方政府、受電的地方政府，以及中間相關的企業(yè)。我認為今后的出路有三個方面：一是資源環(huán)境稅的改革，二是終端電價包括上網(wǎng)電價和銷售電價能不能市場化，三是流轉稅的改革，這些都直接關系到區(qū)域發(fā)展平衡。

日報：新增水電移民成本究竟應當由“西電東送”各獲利主體承擔，還是應當由社會和國家“埋單”，一直是一個業(yè)界爭論的話題。怎么看待現(xiàn)在的移民成本補償？

邵秉仁：我認為，純商業(yè)開發(fā)的項目，必須由受益主體來埋單。關于移民和環(huán)境成本的補償，應該提高水電價格，實現(xiàn)水電、火電同質(zhì)同價。提高水電價格，就等于增加了一塊收入，這塊收入不是留給企業(yè)，而是一部分用于移民、一部分用于生態(tài)環(huán)境的保護。

周小謙：當時主要是在考慮效益，對移民等問題考慮得確實不夠，雖然一直也都很重視移民的問題，但當時由于受政策的影響，沒有把人的問題放在第一位�，F(xiàn)在新建的水電站就充分考慮了這一因素。

只要政策能夠配套，實行水電、火電同網(wǎng)同價，水電利潤的一部分完全可以解決移民成本問題，也可以保護生態(tài)環(huán)境和進行治理。

袁榮貴：(貴州)現(xiàn)在新建的水電項目，包括烏江的開發(fā)以及外省的占用農(nóng)田，這都有新的政策，都在執(zhí)行。比如在省和省的交界處修建水電站，要淹沒上游的一些農(nóng)田等，這都要給上游的省市一部分稅費。

過去提倡開發(fā)式移民，補償很低，老百姓很吃虧，1994年以前的水電站到現(xiàn)在還有很多遺留問題。

陳秀山：當時就是一次性的協(xié)議。這就涉及到現(xiàn)在爭論較多的一個話題：大工程的社會成本。有些社會成本是可預見的，還有一些是不可預見的。

而且，現(xiàn)在對于學界提出的火電同網(wǎng)同價也不能簡單去看，同網(wǎng)同價之后，有些地區(qū)能夠平衡，有些地區(qū)還有很多盈余�，F(xiàn)在有一種觀點認為，同網(wǎng)同價可以解決現(xiàn)在面臨的這些問題，還有一種觀點認為同網(wǎng)同價之后，問題還是解決不了，比如物種的消失等多種后遺癥。

日報：現(xiàn)在的電力體制對于西電東送的影響，如何看待？

邵秉仁：我認為國家應該加快壟斷行業(yè)的改革，電力體制改革下一步要實行輸配分開，不然現(xiàn)在買電賣電都是電網(wǎng)說了算，這其中的一大塊利益其實都流向了企業(yè)，而不是造福于民。

同時要進行價格改革，不能用成本加利潤這個簡單的辦法，而是應該由市場來形成價格。

袁榮貴：電網(wǎng)的利益較高，我們的獲利較低，這個也是客觀存在的。

陳秀山：電力體制對于西電東送目前看起來影響還是很大的。目前電力還是半市場半計劃，發(fā)電是多頭的，但電網(wǎng)是壟斷的。

我們現(xiàn)在討論的輸配分開對于電力體制改革來說是一個很重要的環(huán)節(jié)，但就算輸配分開了，輸還是完全壟斷，配也不是完全放開。從某種意義上來說，社會利益的資源配置，在某些時候就是犧牲了某些局部利益的。

今后西電東送中資源的補償和環(huán)境的補償，都應該加以考慮，在西部大開發(fā)第二個10年之際，無論是發(fā)端還是受端的地方政府，以及中間環(huán)節(jié)的這些企業(yè)，都應該抽取一部分利潤給予環(huán)境，作為補償。

日報：關于西電東送本身，在豐水期東部地區(qū)想辦法消納，在枯水期西部地區(qū)希望自己多留一些，地區(qū)之間的利益關系如何平衡？

邵秉仁：西電東送本身對于東西部來說，都有利益。西部電網(wǎng)建設較滯后，到豐水期只能大量棄水，為了能夠在當?shù)叵�化這些電力，西部地區(qū)只能搞高耗能企業(yè)，環(huán)境和資源的破壞越來越嚴重，東西部的差距也越來越大。因此，必須有一個統(tǒng)籌考慮，不能由地區(qū)自己說了算。

周小謙：任何區(qū)域都不是孤立的，要考慮地區(qū)能源平衡，(西電東送)不能過度地送，而地區(qū)能源問題也應該把火電和水電結合起來，那就叫調(diào)劑，因此一直要求必須要聯(lián)網(wǎng)，為的就是要優(yōu)化資源配置。

現(xiàn)在這些問題必須要解決，目的只有一個，那就是要維護老百姓的利益。這里面有些政策已經(jīng)改變了，但由于執(zhí)行不到位，所以也有一些后遺癥。

袁榮貴：這個問題客觀存在，過去西部地區(qū)勒緊褲腰帶，支持東部發(fā)展。還有就是調(diào)峰的問題必須要解決好，貴州和廣東以前就協(xié)商過很多次。當前面臨的這些具體問題都要解決好，不然西部地區(qū)的資源都耗費掉了，老百姓又不能獲利，所以一些資源地區(qū)的老百姓對政府的意見比較大。

陳秀山：(我覺得應該)國家設立一個框架機制，讓地方去談判。實際上，完全市場化或者完全計劃，都解決不了目前的問題。因為需求方是壟斷的，而且有替代的可能，如果完全市場化或完全計劃性，國家戰(zhàn)略就沒辦法實施了。唯一的辦法也只能是在一定市場條件下去談判。

當前關于西電東送，有兩種觀點：一種觀點認為，長期進行資源長距離、跨區(qū)域的配置，不是一個方向；另一種觀點認為，由于中國資源分布的不平衡性，資源長距離、跨區(qū)域配置是解決當前資源配置問題的一種方式。我個人認為，隨著核電的建設，隨著西部的發(fā)展，經(jīng)濟總量的增加，尤其是西部工業(yè)化的過程，資源和需求不均衡的程度，會有所緩解。

來源：第一財經(jīng)日報