能源問題是中國現(xiàn)代化進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會的主要約束條件，并具體表現(xiàn)為總量約束（ＧＤＰ增長需要能源支撐）、結(jié)構(gòu)約束（石油對外依存度不斷攀升）、人口約束（人均商品性用能穩(wěn)步提高）和環(huán)境約束（以煤為主的能源消費(fèi)排放溫室氣體引發(fā)國際爭端）。解決能源問題的過程就是一個緩解和放松能源四項(xiàng)約束的過程，根本的途徑就是提高能源效率，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，使能源發(fā)展由以不可再生的化石能源為主向可再生的非化石能源為主轉(zhuǎn)變。水電作為清潔的可再生能源，成為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要力量之一。

    水電價格怎么了？

　　價格機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行基礎(chǔ)，是市場引導(dǎo)電力結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本力量，也是發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的基本力量。在電力體制改革進(jìn)程中，電價和投資是兩個高度相關(guān)的問題；在市場經(jīng)濟(jì)條件下，電價是引導(dǎo)投資者、激勵投資者進(jìn)入電力行業(yè)的主要市場信號。近年來，隨著水電的快速開發(fā)，伴隨于水電開發(fā)的移民補(bǔ)償問題和環(huán)境保護(hù)問題日益凸顯。為解決水電開發(fā)移民資金問題，有關(guān)部門提出了“水火電同網(wǎng)同價”的命題。怎么看？怎么辦？水電價格到底怎么了？
　　我國目前的電能商品價格還不屬于“供求價格”，價格機(jī)制也不屬于自由價格機(jī)制，而是基于生產(chǎn)成本的“成本價格”，屬于政府管制的價格機(jī)制�，F(xiàn)行的水電上網(wǎng)電價定價政策主要有三種：一是標(biāo)桿電價，由政府價格主管部門根據(jù)發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命周期，按照合理補(bǔ)償成本、合理確定收益和依法計(jì)入稅金的原則核定，同一地區(qū)新建發(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價實(shí)行同一價格，并事先向社會公布。二是經(jīng)營期電價，執(zhí)行政府價格主管部門按補(bǔ)償成本原則核定的上網(wǎng)電價，主要針對老機(jī)組。三是跨區(qū)送電電價，一種是按受電省份平均購電價扣除輸電電價和損耗后，采用倒推的方法核定；另一種是由送電、受電雙方參考送端電網(wǎng)平均上網(wǎng)電價和受端平均購電價、銷售電價協(xié)商確定。西電東送、皖電東送、三峽等跨區(qū)送電項(xiàng)目均由國家根據(jù)已確定的分電方案，按倒推的方式定價。
　　從執(zhí)行結(jié)果看，水電上網(wǎng)電價政策主要問題有三：一是標(biāo)桿電價制度設(shè)計(jì)存在缺陷。水電開發(fā)受水文、地質(zhì)條件、調(diào)節(jié)性能、庫區(qū)移民、綜合利用程度等多種因素的影響，建設(shè)成本和發(fā)電能力差異較大，不同項(xiàng)目缺乏可比性，執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)桿電價不足以有效發(fā)揮水電投資引導(dǎo)作用。二是計(jì)價成本的不完全性。一方面，外部成本內(nèi)在化，對那些具有防洪、航運(yùn)、旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等功能的水電項(xiàng)目，由于沒有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制而內(nèi)在化；另一方面，內(nèi)部成本外在化，對于那些對植被、生物多樣性產(chǎn)生負(fù)面影響的水電項(xiàng)目，由于沒有相應(yīng)的環(huán)境損害成本核算機(jī)制而外在化。三是水資源價值的低值化。水電上網(wǎng)電價除了依法計(jì)入的稅金外并沒有真正反映水資源價值的成本科目。
　　盡管水電上網(wǎng)價格存在上述體制和機(jī)制缺陷，但由于水資源所有權(quán)主體的缺位，水資源價值的缺項(xiàng)并沒有影響水電項(xiàng)目的盈利能力。相反，現(xiàn)行的水電上網(wǎng)電價決定的水電項(xiàng)目盈利能力總體上優(yōu)于社會平均水平。
　　圍繞資源性產(chǎn)品價格改革，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)有明確方針，那就是建立能夠充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源要素價格形成機(jī)制。早在２００３年，國務(wù)院《電價改革方案》就提出了電價改革的基本思路：電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電價格、配電價格和終端銷售電價；發(fā)電、售電價格由市場競爭形成；輸電、配電價格由政府制定；上網(wǎng)電價改革的方向是全面引入競爭機(jī)制，價格由供需各方競爭形成；過渡時期上網(wǎng)電價主要實(shí)行兩部制電價，其中，容量電價由政府制定，電量電價由市場競爭形成，容量電價逐步過渡到由市場競爭確定。方案要求，電價改革應(yīng)注重價格信號對電力投資的引導(dǎo)作用，并把提高效率、促進(jìn)增長和保護(hù)環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來。現(xiàn)行的水電上網(wǎng)價格不足以支撐移民補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)成本，其根本原因在于水電價格形成機(jī)制未能全面反映電力供求關(guān)系、水資源價值和水電開發(fā)環(huán)境損害成本。

    為什么要扯上火電？

　　電能在能源系統(tǒng)中屬于二次能源，由煤、石油、天然氣等化石能源和水能、風(fēng)能、太陽能等可再生能源轉(zhuǎn)化而來。換句話說，電能的屬性取決于一次能源。所謂同網(wǎng)同價，其基本前提是同質(zhì)�！峨娏Ψā返谌�十七條明確規(guī)定：上網(wǎng)電價實(shí)行同網(wǎng)同質(zhì)同價。水電和火電分別來源于不同的一次能源，水火電不同質(zhì)，因而也就沒有同價的物質(zhì)基礎(chǔ)，又怎么會有“水火電同網(wǎng)同價”的命題呢？為什么要扯上火電呢？
　　我國是一個以煤為主的能源消費(fèi)大國。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報，２００８年全年能源消費(fèi)總量為２８．５億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占全球的１６％；其中，煤炭消費(fèi)量２７．４億噸，約占全球的４０％，大約有一半的煤炭被用于發(fā)電。截至２００８年底，全國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到７９２５３萬千瓦，其中７５．９％為火電，水電僅占２１．６％；在全部３４３３４億千瓦時的發(fā)電量中，火電占８０．９％，水電僅占１６．４％。火電成為我國電力供應(yīng)的唯一主力。在以成本為基礎(chǔ)的政府定價機(jī)制中，由于水電機(jī)組的運(yùn)行成本遠(yuǎn)低于火電機(jī)組，致使我國水電上網(wǎng)電價長期低于火電。２００７年，全國平均水電機(jī)組上網(wǎng)電價為２４４．０４元／千千瓦時，火電機(jī)組為３４６．３３元／千千瓦時，水電機(jī)組上網(wǎng)電價每千瓦時電大體上要比火電低１毛錢。這是提出“水火電同網(wǎng)同價”的基本政策背景。
　　價格問題的核心是利益問題，價格管制的關(guān)鍵是平衡各類市場主體的利益關(guān)系。撇開水電與火電“不同質(zhì)”這一前置性條件，水火電同網(wǎng)同價還面臨來自兩方面的挑戰(zhàn)：一是電網(wǎng)，水電的低上網(wǎng)電價是目前電網(wǎng)公司的主要利潤源泉，“１毛錢”政策電網(wǎng)公司難以消化；在單一購買者電力市場模式下，一旦銷售價格疏導(dǎo)延滯，將產(chǎn)生電力“堰塞湖”。二是水電，“１毛錢”的利好信號將強(qiáng)力推進(jìn)水電開發(fā)，如何防止新一輪水電無序開發(fā)和“跑馬圈水”，如何防止水電開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難，以及如何分配由“１毛錢”形成的超額利潤，同樣面臨挑戰(zhàn)。
　　進(jìn)一步看，火電上網(wǎng)電價的形成機(jī)制本身也存在問題�，F(xiàn)行的標(biāo)桿電價總體上還是以成本加成定價法為基礎(chǔ)的，未能有效反映市場供求關(guān)系、資源稀缺性和環(huán)境損害成本。盡管已經(jīng)采取了脫硫加價政策，但若進(jìn)一步加上脫硝、脫碳的成本，每千瓦時電至少還需要加價１毛錢，水電又如何跟進(jìn)呢？

    我們到底要什么？

　　盡管從消費(fèi)者角度看，人們無從區(qū)分水電和火電，但由于產(chǎn)生電能的一次能源的差異，水電和火電從根本上講卻是不同質(zhì)的，水火電“同網(wǎng)同價”違反了《電力法》“同網(wǎng)同質(zhì)同價”的規(guī)定，以火電為參照系安排水電的價格改革是不可行的。對于水電的眾多利益攸關(guān)方而言，或許需要明確的是：我們到底要水電什么？
　　作為清潔、低碳、可再生的能源，不同的利益主體對水電有不同的期待。作為全體公民利益代表的中央政府，期待通過有效的價格杠桿促進(jìn)水電開發(fā)，借此改善能源結(jié)構(gòu)和電源結(jié)構(gòu)，緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的能源約束和氣候變化約束；作為水電產(chǎn)品的總承銷商，電網(wǎng)公司期待維持水電上網(wǎng)低價政策，以彌補(bǔ)居民生活用電和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電的低價虧損；西部水資源豐富省份期待統(tǒng)籌水火電價格以維持“西電東送”的價格競爭力。全面滿足這些期待有賴于電力體制改革，特別是上網(wǎng)電價、銷售電價的市場化改革。
　　當(dāng)前，政府對上網(wǎng)電價、銷售電價由市場定價還缺乏信心，擔(dān)心市場定價給電力投資、電力供給帶來不確定性；擔(dān)心市場定價給企業(yè)生產(chǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)帶來不確定性；擔(dān)心市場定價給居民生活、社會穩(wěn)定帶來不確定性。由于“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重、政府工作的重中之重，還擔(dān)心市場定價對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不利影響。這些擔(dān)心是有理由的，但不是不可克服的。
　　規(guī)范地看，電價市場化的障礙主要有五：其一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)用電的價格管制；其二，電力普遍服務(wù)；其三，公用事業(yè)價格聽證制度；其四，電價的交叉補(bǔ)貼；其五，電價成為政府調(diào)控工具。撇開電價作為政府調(diào)控工具，電力市場化的上述障礙可以歸結(jié)為一點(diǎn)，那就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活用電的價格約束，這些用戶的用電價格由于受政府管制而難以市場化。既然這些障礙客觀上不可避免，繞過這些障礙的根本辦法就是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電、居民生活用電從電價市場化中剝離出來。
　　現(xiàn)行的維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活用電“低價政策”的主要工具是電價交叉補(bǔ)貼，通過對水電上網(wǎng)電價的“低價政策”和對工商業(yè)用電的“高價政策”實(shí)現(xiàn)盈利業(yè)務(wù)與虧損業(yè)務(wù)相互彌補(bǔ)，以整個電力企業(yè)總體核算、“算總賬”的形式實(shí)現(xiàn)盈虧平衡并取得一定利潤。電價交叉補(bǔ)貼的主要形式有二：一是上網(wǎng)電價的交叉補(bǔ)貼，集中反映在水電與火電之間的交叉補(bǔ)貼；二是銷售電價的交叉補(bǔ)貼，集中反映在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和居民生活用電與工商業(yè)用電之間的交叉補(bǔ)貼。上網(wǎng)電價的交叉補(bǔ)貼與銷售電價的交叉補(bǔ)貼具有“抵消效應(yīng)”，即上網(wǎng)電價的低價政策形成的收益“抵消”了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活用電低價政策產(chǎn)生的虧損。這就為我們繞開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活電價，推進(jìn)電價市場化創(chuàng)造了條件。
　　２００７年，在全國３２５５９億千瓦時發(fā)電量中，水電４８６７億千瓦時，占１５．０％，而包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活在內(nèi)的電力需求僅占１３．６％，合計(jì)４４４４億千瓦時，低于當(dāng)年水力發(fā)電量，水電完全能夠滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活用電的需要。事實(shí)上，從１９９５年～２００６年１２年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，水力發(fā)電基本上能夠滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活用電量需求。因此，如果從制度上對水力發(fā)電進(jìn)行用途管制，水電專門用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活，價格實(shí)行政府管制；非水電資源形成的發(fā)電量實(shí)行電價市場化，讓發(fā)電企業(yè)直接面對工商業(yè)用戶開展市場營銷，也就是走“部分市場化”電價改革路子，放開工商業(yè)用電市場，管制居民生活用電市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電市場，水電利益攸關(guān)方的各種期待將取得統(tǒng)一。
　　這或許就是我們所要的。

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水火電同價的法律思考

■張博庭 中國水力發(fā)電工程學(xué)會副秘書長

　　最近，關(guān)于“水火電同價”的新聞引起了社會各界的關(guān)注。電力行業(yè)內(nèi)部對水火電同價的看法針鋒相對，爭論的雙方似乎都可以在《電力法》中找到自己的法律依據(jù)。一方曰：“《電力法》要求同網(wǎng)同價。”另一方曰：“按照《電力法》規(guī)定，電價由成本加稅金加利潤構(gòu)成。”那么哪一種說法更有道理呢？

一、水火電該不該同價

　　回答這個問題之前，首先需要回答我國以往的水電開發(fā)是不是損害了水庫移民的利益和忽視了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的補(bǔ)償？如果是，那么就應(yīng)該盡快改正。由于原來的上網(wǎng)電價核算中并沒有考慮這些額外的補(bǔ)償因素，所以要想加大對移民和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的補(bǔ)償力度，理所當(dāng)然地應(yīng)該上調(diào)水電上網(wǎng)電價。如果認(rèn)為我國過去的水電開發(fā)，事實(shí)上已經(jīng)是普遍提高了移民的生活水平并實(shí)際促進(jìn)和帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么就沒有理由再通過調(diào)整水電的上網(wǎng)電價來加大對水庫移民和庫區(qū)當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償了。
　　我個人認(rèn)為，我國過去的水電開發(fā)對移民的補(bǔ)償，整體上已經(jīng)達(dá)到了讓移民受惠的程度。盡管一些反對水電的宣傳材料，經(jīng)常能找出一些因水庫移民而變得更貧困的個案，但是，只要一說到某些水庫移民的整體情況，往往就能發(fā)現(xiàn)這些說法的漏洞。例如，有人說漫灣水電站建成后，當(dāng)?shù)靥飰未宓拇迕穸伎繐炱茽�為生。然而，幾百人的水電站產(chǎn)生的生活垃圾，怎么可能養(yǎng)活全村２００多人呢？實(shí)際上，那些人不僅都是享受低保補(bǔ)貼的居民，而且還比一般的城鎮(zhèn)低保人員多享有水庫后期扶植基金。
　　２００４年，曾經(jīng)有媒體報道說“我國１６００萬水庫移民中，有１０００萬還是貧困人口”。后來查明，那些數(shù)據(jù)是根據(jù)聯(lián)合國的人均一天１美元的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)的。如果用這個標(biāo)準(zhǔn)衡量當(dāng)年全國農(nóng)民的收入，則有三分之二處在貧困線以下。也就是說，實(shí)際上我國水庫移民中貧困人口的比例低于全國農(nóng)民平均數(shù)。
　　當(dāng)然，不能因此就說我國的水庫移民就完全沒有問題。但是必須要承認(rèn)，水電開發(fā)不可能把水庫移民移出中國社會。因此，社會上的腐敗現(xiàn)象和各種嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題同樣會困擾著水庫移民。在評價具體的水庫移民問題的時候，一定要?dú)v史的、客觀的評價水庫移民工作，分清楚水庫移民存在的困境，有多少是因?yàn)檠a(bǔ)償不足和工作失誤造成的，有多少是由于我國社會的歷史發(fā)展階段和客觀環(huán)境的必然反映。
　　此外，水電開發(fā)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的客觀事實(shí)是不容否認(rèn)的。當(dāng)然，水電開發(fā)下游地區(qū)的受惠程度總要高于庫區(qū)，這種現(xiàn)象也是全世界水電開發(fā)中普遍存在的。這種情況也不能改變水電開發(fā)必將會促進(jìn)和帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本事實(shí)。

　　二、實(shí)現(xiàn)水火電同價的難點(diǎn)和障礙

　　水火電同價的難點(diǎn)和障礙主要是缺乏可靠的法律依據(jù)。此外，一旦實(shí)施水火電同價，必將推高全社會的銷售電價，引起物價上漲。低成本、低電價是水電的一個基本特點(diǎn)，全世界幾乎所有水電比重高的國家，電價都比較低。我國水電多年來也一直在電網(wǎng)中起著平抑電價的作用。事實(shí)上，低電價的水電一直是全國人民的一項(xiàng)公共福利。如果以減少或取消水電的公共福利來解決水電開發(fā)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，就存在著一個權(quán)衡整個社會能夠不能夠、愿意不愿意承受物價上漲壓力的問題。
　　不僅如此。實(shí)現(xiàn)水火電同價，不一定就能解決我國水電開發(fā)的各種矛盾。客觀地說，目前我國水電移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)高于很多其他的工程移民的補(bǔ)償水平。否則，我國的南水北調(diào)工程就不會被迫推遲五年。其實(shí)，在移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的情況下，水電開發(fā)的困難仍然日益增加的現(xiàn)實(shí)說明，不解決水電被妖魔化的根本問題，繼續(xù)加大移民的補(bǔ)償力度并不能解決水電開發(fā)的問題。實(shí)際上，我國水庫移民后期扶持政策出臺以后，就已經(jīng)出現(xiàn)了不僅沒有減少社會矛盾，反而加劇了社會矛盾的情況。所以，不排除在上調(diào)了水電上網(wǎng)電價，加大了水庫移民的補(bǔ)償力度之后，反而增加了移民和社會矛盾的可能。
　　因此，水火電同價的難點(diǎn)和障礙不僅在于難以實(shí)行，而且還在于即便真實(shí)行了，也難以達(dá)到預(yù)期的效果。

三、水火電同價的法律思考

　　《電力法》第三十六條規(guī)定：“制定電價，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)�！钡谌�十七條規(guī)定：“上網(wǎng)電價實(shí)行同網(wǎng)同質(zhì)同價。具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。電力生產(chǎn)企業(yè)有特殊情況需另行制定上網(wǎng)電價的，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定�！�
　　從《電力法》的具體規(guī)定來看，第三十六條是命令性規(guī)則，是必須遵守的，而第三十七條是授權(quán)性規(guī)則，有待于被授權(quán)的部門制定出具體辦法才能夠?qū)嵤�。之所以這樣立法，是因?yàn)楫?dāng)初立法的時候，我國并不具備實(shí)行“同網(wǎng)同質(zhì)同價”的條件，只能委托國務(wù)院在時機(jī)成熟的時候制定出具體的辦法加以實(shí)施。然而，不僅至今沒有制定出“同網(wǎng)同質(zhì)同價”實(shí)施辦法，反而由于《可再生能源法》的實(shí)施，國務(wù)院有關(guān)部門出臺了與“同網(wǎng)同質(zhì)同價”相矛盾的《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法》�！峨娏Ψā分兴�規(guī)定的“同網(wǎng)同質(zhì)同價”發(fā)展方向，已經(jīng)變得遙遙無期。
　　而且，一些新建水電工程由于移民和環(huán)境成本大幅度上升，其上網(wǎng)電價實(shí)際上已經(jīng)不低了。隨著國家反哺農(nóng)村的力度和剩余水電資源開發(fā)難度的加大，未來水電按照“合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金”核算出來的上網(wǎng)電價高于常規(guī)火電也是可能的。根據(jù)水電的可再生能源性質(zhì)，水電電價完全有理由高于火電。所以，目前要求“水火電同價”是缺乏明確的法律依據(jù)的。
　　如果已經(jīng)建成的水電站確實(shí)需要追加移民環(huán)境成本，那么根據(jù)《電力法》的規(guī)定，國家有關(guān)部門仍然可以上調(diào)水電的上網(wǎng)電價。根據(jù)成本增加的具體幅度，既可以高于現(xiàn)有的火電電價，也可以低于現(xiàn)有的火電電價。有什么問題就解決什么問題，這樣的調(diào)整才具有法律依據(jù)。

來源：中核集團(tuán)