關(guān)于大用戶直購電改革，中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職顧問葉榮泗有著切身的體會。他曾在安徽看到，這邊是小電廠，那邊是造紙廠，電廠不能直接給造紙廠供電，電廠電量得先上網(wǎng)，由電網(wǎng)加價后再賣給造紙廠，結(jié)果迫使造紙廠自建自備電廠。
    這影響太糟糕了，他想，大用戶直購電試點為什么不能推開？
    有此想法的不止葉榮泗一人，有些老專家也不是呼吁了一年兩年了。
    電力具有公共產(chǎn)品屬性，“時機(jī)”之于改革就像水之于魚。
    4月，據(jù)《能源》雜志了解，國家電力監(jiān)管委員會（下稱“國家電監(jiān)會”）和國家發(fā)展改革委員會（下稱“國家發(fā)展改革委”）就有關(guān)電價改革和電力市場建設(shè)達(dá)成了初步共識，其基本提法是，以電力市場建設(shè)為平臺，以電價改革為核心，以大用戶直購電為突破口，積極穩(wěn)妥推進(jìn)電力市場建設(shè)。
    對于輸配電價成本獨立核定，國家價格部門正在緊鑼密鼓地制訂方案，并制定成本監(jiān)審辦法。相關(guān)部門將主要考慮以雙邊交易為思路，以培育市場機(jī)制為重點，以自主協(xié)商和集中報價撮合方式來實現(xiàn)準(zhǔn)入用戶與發(fā)電企業(yè)直接購電。
    中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平認(rèn)為，上述做法是對我國電力體制改革的一種探索和嘗試。由于目前主管部門無法按原有路徑推動電力改革，我國又正好出現(xiàn)了短暫的電力過剩，為防止發(fā)電企業(yè)資金鏈斷裂，決策層允許一些高耗能大用戶直購電。
    “對該措施的解讀要注意兩點：一，不要影響我國節(jié)能減排成效；二，即使實行了直購電，有些大用戶的產(chǎn)品還需要賣得出去。大用戶直購電是一種迂回的戰(zhàn)術(shù)，不是解決問題的‘總攻’�！表n曉平對《能源》雜志稱。

    突破口

    加大投入的同時還要進(jìn)行改革，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響漸深、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速略有放緩的當(dāng)下，這是各方專家之于決策層的建議。
    然而，對于國內(nèi)市場化改革走得最慢、同時公共服務(wù)性又很強的電力行業(yè)，何時改？怎樣改？
    據(jù)國家電監(jiān)會最新數(shù)據(jù)，盡管國內(nèi)用電量依舊是負(fù)位運行，但從一季度的情況看，連續(xù)大幅的下滑態(tài)勢已經(jīng)遏止，處于底部企穩(wěn)、夯實階段。國家電監(jiān)會總監(jiān)譚榮堯稱，根據(jù)各項情況分析，隨著各項宏觀經(jīng)濟(jì)政策逐步到位，預(yù)計二季度或稍晚些時候，國內(nèi)社會用電量可望結(jié)束負(fù)增長局面。
    之前很多專家認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢下來后，電網(wǎng)又有充足的備用電量時，正是進(jìn)行電價改革的最佳時機(jī)�，F(xiàn)在改革，會不會有些晚？
    “從全局看，用電量恢復(fù)還需一段時間，電力供需仍較緩和�！毕嚓P(guān)專家稱。
    3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中指出：“2009年將繼續(xù)深化電價改革，逐步完善上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價形成機(jī)制，適時理順煤電價格關(guān)系�！边@是中國政府工作報告中第一次對電價改革作出明確表述。隨后相關(guān)部門的上述措施陸續(xù)展開。
    韓曉平認(rèn)為，以大用戶直購電為突破口進(jìn)行電價改革是可行的，具有時效性。
    始于2002年的我國電力體制改革，在廠網(wǎng)分開后一直未有實質(zhì)性進(jìn)展。按原來的電改思路，國家級的電網(wǎng)公司最終將變成類似高速公路公司式的主體。而在地方，“誰的路誰修”。各省電力公司交給地方，省、縣二級政府都與其簽協(xié)議，然后進(jìn)行需求側(cè)管理。
    現(xiàn)在地方政府只能看到電量和電價，發(fā)電設(shè)備利用小時等細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)很難拿到，而沒有這些數(shù)據(jù)，就很難明晰各環(huán)節(jié)成本，更無法進(jìn)行需求側(cè)管理。
    不能進(jìn)行需求側(cè)管理，有些地方對控制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展就略顯乏力。
    “現(xiàn)在國家號召上萬億的投資誰來投？必須要地方政府跟進(jìn)。而電力改革就是要調(diào)動包括地方政府在內(nèi)的各個主體的積極性，地方政府發(fā)展起來了，中小企業(yè)繁榮了，促進(jìn)就業(yè)也不成問題，”韓曉平稱，當(dāng)前形勢下，相關(guān)部門已不再局限于調(diào)動電網(wǎng)公司一家的積極性。
    一旦大用戶直購電能廣泛推行，大用戶與發(fā)電廠直接簽協(xié)議并進(jìn)行長期合作，發(fā)電廠的購煤價格就可以順勢長期鎖定，三方長期協(xié)議交易機(jī)制亦可建立。
    發(fā)電廠有了長期穩(wěn)定的“下家”，采購會趨向穩(wěn)定；煤炭企業(yè)有了長期穩(wěn)定的“下家”，貸款、再生產(chǎn)都從長期著眼，成本也有可能下降，當(dāng)前困擾業(yè)界多時的“煤電頂�！爆F(xiàn)象也可破解。
    然而，業(yè)界仍有不少爭議認(rèn)為，大用戶直購電試點會使部分高耗能行業(yè)生產(chǎn)成本降低，可能會客觀加速這些行業(yè)的反彈。
    “大用戶直購電不是用來解決根本問題的，”韓曉平稱，最理想的狀態(tài)是主管部門借全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速略有放緩的時機(jī)理順各種關(guān)系，雖然目前來看相關(guān)政策還未一步到位，但這是一種嘗試。

    前傳

    據(jù)福建省人民政府發(fā)展研究中心朱四海向《能源》雜志介紹，我國在1985年以前實行全國統(tǒng)一管理的電價制度。
1985年，為了緩解長期缺電局面、加速電力建設(shè)、搞活電力工業(yè)，國務(wù)院決定把國家統(tǒng)一建設(shè)電力和統(tǒng)一電價的辦法，改為鼓勵地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，并對部分電力實行多種電價的辦法。與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，電力行業(yè)相繼形成了指令性和指導(dǎo)性兩種電量和兩種電價；由于允許電力企業(yè)利用議價燃料發(fā)電并執(zhí)行“燃運加價”，電價的價格杠桿作用開始顯現(xiàn)。
    1990年以后，新建電廠普遍實行“還本付息電價”，即按個別成本加稅金和合理利潤確定電價，保障電廠投資者在相對較短時間內(nèi)（一般為10年）償還貸款本金和利息、并獲得較高的投資回報，出現(xiàn)了“一廠一價、一機(jī)一價、同網(wǎng)同質(zhì)不同價”現(xiàn)象。
    由于電廠是以財務(wù)上可償還債務(wù)的價格向電網(wǎng)售電，在電力短缺時代，投資電廠無任何風(fēng)險，還本付息電價促進(jìn)了電力投資，1991—1995年我國電力連續(xù)5年投產(chǎn)容量超過1000萬千瓦，成為同期世界上投產(chǎn)容量最多的國家。但由于資金來源、建設(shè)地點、建設(shè)方式的差異，加上缺乏有效的投資成本約束和經(jīng)營成本控制，導(dǎo)致不同電廠的電價水平相差很大。
    1998年以后，隨著電力供需矛盾的緩解，為克服還本付息電價的弊端，新建電廠開始改為“經(jīng)營期電價”，將按發(fā)電項目還貸需要核定還貸期的還本付息電價改為按發(fā)電項目經(jīng)營期核定平均上網(wǎng)電價。根據(jù)原國家計委于2001年下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范電價管理有關(guān)問題的通知》（計價格[2001]701號），電廠的成本按省級電網(wǎng)內(nèi)同時期建設(shè)的同類型技術(shù)先進(jìn)的發(fā)電機(jī)組的社會平均成本核定（即標(biāo)桿上網(wǎng)電價），開始實現(xiàn)同類電廠上網(wǎng)電價相同。
    歷史地看，我國電力直到1998年才告別短缺、實現(xiàn)低水平均衡。1998年以前，電力主要矛盾是供給不足，投融資體制改革和還本付息電價形成機(jī)制極大地調(diào)動了投資積極性、解放了電力生產(chǎn)力，同時也形成了小火電盲目發(fā)展、資源配置劣化、上網(wǎng)電價同網(wǎng)同質(zhì)不同價等負(fù)面效果。
    某權(quán)威人士曾舉過一個例子。上海石洞口一廠120萬千瓦的裝機(jī)，供電煤耗350克，由于設(shè)備是國產(chǎn)的，上網(wǎng)電價較低。石洞口二廠是先進(jìn)的超臨界機(jī)組，供電煤耗300克，由于應(yīng)用進(jìn)口設(shè)備，上網(wǎng)電價較高。
    “如果競價上網(wǎng)的話，二廠是競爭不過一廠的�！鄙鲜鋈耸糠Q，類似情況國內(nèi)還有很多，許多老電廠煤耗很高，但是經(jīng)過長期運行，設(shè)備也快折舊完了，上網(wǎng)電價很低。
    朱四海認(rèn)為，電價形成機(jī)制的核心是電價主導(dǎo)權(quán)。我國長期的基于“電價形成要有利于引導(dǎo)投資”的思維定勢使得電價反映的是生產(chǎn)者主權(quán)。2002年廠網(wǎng)分開后，“競價上網(wǎng)”的制度設(shè)計又使得電價形成進(jìn)入了“流通者主權(quán)”時代。
    按他的定義，獨立發(fā)電商、電網(wǎng)服務(wù)商、電能批發(fā)商、零售商和消費者共同構(gòu)成了電能商品的流通價值鏈。在“單一購買者”市場模式下，壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu)使得電網(wǎng)企業(yè)客觀上擁有了流通主導(dǎo)權(quán)，并憑借流通主導(dǎo)權(quán)促使流通價值鏈上的其它市場主體為自己的市場行為服務(wù)，形成“我有市場不怕你不就范”的市場扭曲。
    “因此，電價形成機(jī)制必須協(xié)調(diào)電網(wǎng)服務(wù)商與獨立發(fā)電商的利益關(guān)系，關(guān)注獨立發(fā)電商的流通主權(quán)，構(gòu)造競爭合作的電力業(yè)態(tài)，并促進(jìn)電力市場模式向批發(fā)競爭模式、零售競爭模式演進(jìn)�！敝焖暮７Q。大用戶直購電試點即出于此。
然而理論與實踐的結(jié)合總是需要時間和時機(jī)。
    美國在其區(qū)域電力市場中對發(fā)售電側(cè)均實施了市場競爭，尤其在發(fā)電側(cè)采用節(jié)點電價體系來決定電價；英國早期采用電力庫模式集中競價，目前采用大量雙邊合同和短期現(xiàn)貨合同交易結(jié)合的模式來決定電價。
    我國電力行業(yè)長期實行發(fā)輸配售一體的經(jīng)營模式，使得廠網(wǎng)分開后的相關(guān)制度和規(guī)則幾乎樣樣靠摸索。
    部分業(yè)界人士認(rèn)為，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《電價改革方案》和國家發(fā)展改革委發(fā)布幾個電價管理辦法后，我國銷售電價改革的方向已大致明確，只是具體的電價制度沒有設(shè)計出來。
    大用戶直購電涉及發(fā)輸售三個環(huán)節(jié)，對中央決策層而言，下一步電價改革的關(guān)鍵是核定合理的輸配電價。
    而由于大用戶直購電跨過了競價上網(wǎng)環(huán)節(jié)，且未提出要輸配徹底分開，只是要求國家電網(wǎng)和地方電網(wǎng)提供一些成本數(shù)據(jù)等。
    這種做法并不激烈。

    弓箭手

    要達(dá)到韓曉平所說的“總攻”，還需要哪些準(zhǔn)備呢？
    《能源》雜志記者在采訪中了解到，目前業(yè)界較為認(rèn)可的一種觀點是，已故電力專家陳望祥此前曾提到，當(dāng)前，電價改革核心不在于“電價市場化”，而應(yīng)改革電價管理體制。
    我國電力管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了三次大調(diào)整。據(jù)業(yè)內(nèi)專家介紹，第一次調(diào)整是在上世紀(jì)80年代中期，集資辦電熱潮打破了電力資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中的局面。第二次是1997年國家電力公司掛牌成立，1998年電力部被撤銷，而后組建國家經(jīng)貿(mào)委電力司。第三次調(diào)整從2002年開始，電力工業(yè)走向市場化改革，作為電力市場化改革的一項配套措施，國家對電力工業(yè)管理體制進(jìn)行改革，國家電監(jiān)會成立。
    目前，我國電力監(jiān)管職能分散在不同的政府部門。理論上，監(jiān)管屬于政府微觀行政行為，國家電監(jiān)會可對壟斷環(huán)節(jié)的價格、投資、服務(wù)質(zhì)量和普遍服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，但目前電力監(jiān)管的核心職能（價格、投資）不在國家電監(jiān)會。
《電力監(jiān)管條例》規(guī)定：“國務(wù)院價格主管部門、國務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定，對電價實施監(jiān)管�！� 
    據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，電價管理職責(zé)分工的總體原則是，已經(jīng)走向市場的環(huán)節(jié)，主要由國家電監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管；需要政府審批的電價，原則上需要國家電監(jiān)會進(jìn)行定價機(jī)制監(jiān)管，國家發(fā)展改革委確定價格。
    依據(jù)新的電價改革方案，電價被劃分為上網(wǎng)電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價，競爭性的發(fā)電、售電價格逐步由市場競爭形成，而壟斷性的輸、配電價格則由政府制定。
    國外發(fā)達(dá)國家通常賦予電監(jiān)會完整的、獨立的電價監(jiān)管權(quán)，但“中國有具體的國情，有些事情必須由其他部門參與才能辦。” 某電力專家表示。
    例如，國務(wù)院辦公廳2006年下發(fā)的《關(guān)于完善差別電價政策的意見》（國辦發(fā)〔2006〕77號）將電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉等8個高耗能產(chǎn)業(yè)的企業(yè)區(qū)分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵類，實行差別電價政策，將淘汰類企業(yè)電價提高到比目前高耗能行業(yè)平均電價高50%左右的水平，提價標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的0.05元調(diào)整為0.20元；對限制類企業(yè)的提價標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的0.02元調(diào)整為0.05元。
    由于涉及行業(yè)眾多，這在我國，必須經(jīng)過國家發(fā)展改革委等部門的配合才能達(dá)成。
    而國家電監(jiān)會本身的職能承接能力也待提升。據(jù)朱四海介紹，目前國家電監(jiān)會只在6個區(qū)域和11個省設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，在其它�。ㄊ�、區(qū)）以及所有省以下行政區(qū)域都沒有分支機(jī)構(gòu)。
    與之對比，國家保監(jiān)會在全國各省、直轄市、自治區(qū)、計劃單列市設(shè)有35個派出機(jī)構(gòu)（監(jiān)管局），國家證監(jiān)會在省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市設(shè)立36個證券監(jiān)管局，以及上海、深圳證券監(jiān)管專員辦事處。且與證監(jiān)會、保監(jiān)會的主要監(jiān)管業(yè)務(wù)在城市不同，電力監(jiān)管業(yè)務(wù)涵蓋城鄉(xiāng)，6個區(qū)域電監(jiān)局難以有效監(jiān)管其余20個省級電力市場，城市電監(jiān)辦工作壓力大，疲于應(yīng)付日常事務(wù)。
    朱四海曾建議，應(yīng)該改變地方電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置以區(qū)域電力監(jiān)管局為主的格局。建議變“城市電監(jiān)辦”為“省級電監(jiān)局”，并在省以下建立完整的電力監(jiān)管組織體系（基層組織）：在地市一級設(shè)立監(jiān)管分局（作為省級電監(jiān)局的派出機(jī)構(gòu)），以及在監(jiān)管工作量比較大的縣一級建立監(jiān)管辦事處。
    對于該提議，國家電監(jiān)會相關(guān)人士對《能源》雜志記者表示，目前國家電監(jiān)會下的省級電監(jiān)局一級尚待完善，因此短期不可能在省以下建立完整的電力監(jiān)管組織體系（基層組織）。
    “由于《電力法》一直沒有得到修改，《電力監(jiān)管條例》授予國家電監(jiān)會的法律依據(jù)不足，特別是在供電營業(yè)區(qū)劃分、供電營業(yè)許可證管理等方面出現(xiàn)法律與法規(guī)的沖突”，朱四海稱。