環(huán)保部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委三部正在積極醞釀全國(guó)《電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易辦法》，經(jīng)過(guò)多次論證和討論，目前已到第5稿，相關(guān)指導(dǎo)原則和政策框架已經(jīng)搭建，有望今年頒布并擇機(jī)實(shí)施。

　　排污權(quán)交易被看作節(jié)能減排的有效經(jīng)濟(jì)手段。此前一直處于地方試點(diǎn)和小范圍試行中。三部委以電力行業(yè)為推行排污權(quán)交易“切入口”，是鑒于目前電力行業(yè)相關(guān)技術(shù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和監(jiān)管較為成熟。同時(shí)，解決酸雨問(wèn)題和“十一五”減排壓力，也使得火電行業(yè)成為優(yōu)先控制領(lǐng)域。

　　電力先行條件成熟

　　“電力行業(yè)開(kāi)展排污交易政策條件已經(jīng)基本具備�！眹�(guó)家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副總工楊金田對(duì)記者表示，業(yè)內(nèi)一致判斷，鑒于電力行業(yè)的現(xiàn)有的環(huán)�；�礎(chǔ)和技術(shù)手段，近期排污權(quán)交易有望在電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)較大突破。

　　首先，電力行業(yè)已經(jīng)具備了完善的排污總量分配辦法。即“十一五”計(jì)劃單列確定了電力行業(yè)的單獨(dú)總量目標(biāo)；出臺(tái)了總量分配指南，制定了全國(guó)統(tǒng)一的按績(jī)效的分配方法，明確了分配標(biāo)準(zhǔn)。

　　“目前大部分總量指標(biāo)落實(shí)到源�！眹�(guó)家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院博士嚴(yán)剛稱(chēng)。

　　除此，相比其他行業(yè)和領(lǐng)域，電力行業(yè)的減排技術(shù)設(shè)備也有了成熟的基礎(chǔ)。

　　“到2007年底，燃煤電廠煙氣脫硫比例達(dá)到48%，預(yù)計(jì)到2008年底比例大約70%以上�！眹�(yán)剛判斷。

　　同時(shí)，電力行業(yè)的監(jiān)控手段也基本到位。據(jù)2007《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》，“國(guó)控”重點(diǎn)污染源必須在2008年底前完成污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的安裝和驗(yàn)收，也就是70%-80%以上火電廠安裝在線監(jiān)測(cè)。

　　從環(huán)保部獲得的數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)已有3000多家電廠脫硫設(shè)施安裝了在線監(jiān)測(cè)，大部分已與環(huán)保部門(mén)實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。華北網(wǎng)已經(jīng)在線連網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1億千瓦以上，五大電力公司基本都實(shí)現(xiàn)連網(wǎng)。而國(guó)家已啟動(dòng)了環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)行排放數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，計(jì)劃2009年完成。

　　另外，不同企業(yè)單位治理成本差異顯著，費(fèi)用節(jié)省潛力明顯，為交易機(jī)制發(fā)揮作用提供了客觀前提條件。

　　如電煤含硫率0.3%，平均治理成本3700元/噸。電煤含硫率3.0%，平均治理成本600元/噸。含硫率0.5%與含硫率1.5%，治理成本差異1倍以上。當(dāng)發(fā)電機(jī)組從10萬(wàn)kW增加到60萬(wàn)kW時(shí)，單位SO2治理成本差異為60。

　　“大容量機(jī)組配套建設(shè)脫硫設(shè)施的社會(huì)效益顯著好于小容量機(jī)組。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院總工王金南稱(chēng)。

　　同時(shí)，電力行業(yè)排污交易的法律地位也基本解決。

　　根據(jù)2007年頒布的國(guó)務(wù)院《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確要求制定《二氧化硫排污交易管理辦法》。此前2006年國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)中指出，電力行業(yè)二氧化硫計(jì)劃單列，到2010年底，電力行業(yè)二氧化硫排放量控制在951.7萬(wàn)噸，其中國(guó)家預(yù)留47.7萬(wàn)噸，用于二氧化硫排污權(quán)有償分配和排污交易試點(diǎn)工作。

　　電力行業(yè)二氧化硫占全國(guó)排放總量的50%以上。如果電力行業(yè)有效減排，就能夠有效控制中國(guó)未來(lái)二氧化硫排放的總量。

　　目前中國(guó)電力行業(yè)迅猛增長(zhǎng)，火電裝機(jī)容量和發(fā)電量大幅增加，是煤炭消耗和二氧化硫排放大戶(hù)，2007年消耗煤炭量已經(jīng)達(dá)到14.62億噸，占全國(guó)煤炭消耗總量的56.7％

　　“由于電力行業(yè)高速發(fā)展，排污指標(biāo)需求旺盛，總量指標(biāo)變得越來(lái)越稀缺，排污交易機(jī)制能盤(pán)活總量指標(biāo)，促進(jìn)電力行業(yè)深度治理�！睏罱鹛锓Q(chēng)。

　　相關(guān)細(xì)節(jié)政策有待討論

　　由于目前地方試點(diǎn)中，排污交易和有償使用政策推行存在著法律法規(guī)滯后問(wèn)題，電力行業(yè)實(shí)行排污權(quán)交易首先要確立政策法規(guī)體系。

　　三部共同制定的《電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易辦法》中，將對(duì)電力行業(yè)二氧化硫總量控制目標(biāo)、分配方法、配額管理方法、交易程序、交易條件、懲罰措施等有所規(guī)定。

　　“目前框架已經(jīng)搭建，但某些細(xì)節(jié)措施政策還在討論�！币晃粎⑴c政策制定的專(zhuān)家表示。

　　其中，如何確定排污交易價(jià)格就是討論比較集中的地方。即價(jià)格是政府定，還是市場(chǎng)定？定的依據(jù)是什么？

　　“建議排污交易價(jià)格應(yīng)由污染物邊際處理成本和市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。”上述專(zhuān)家認(rèn)為，假如政府確定價(jià)格，偏離了排污交易“靈活機(jī)制”的內(nèi)涵，影響交易市場(chǎng)發(fā)展，而政府主要定位為注重價(jià)格的引導(dǎo)。

　　但也有專(zhuān)家有不同觀點(diǎn)，“在電力高速發(fā)展?fàn)顩r下，現(xiàn)在普遍存在排污指標(biāo)惜售現(xiàn)象。如果按市場(chǎng)供求無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致高價(jià)，對(duì)新進(jìn)行業(yè)的企業(yè)不公平，妨礙競(jìng)爭(zhēng)。”

　　還有，關(guān)于排污權(quán)初次分配問(wèn)題，是有償分配還是無(wú)償分配？

　　“新建機(jī)組的初始份額獲取機(jī)制尤為重要�！眹�(guó)家電網(wǎng)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院專(zhuān)家馬莉稱(chēng)，為了保證新的發(fā)電投資者的進(jìn)入，從而形成充分競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，建議建立合理的新建機(jī)組初始份額獲取機(jī)制。

　　“多半學(xué)者建議有償分配，但也應(yīng)注重新老企業(yè)的區(qū)別對(duì)待�！鄙鲜鰧�(zhuān)家稱(chēng)，排污配額具有價(jià)值性，無(wú)償使用可能會(huì)造成環(huán)境資源這種國(guó)有資產(chǎn)的流失。但相比新企業(yè)，老企業(yè)設(shè)備陳舊，環(huán)保投入壓力更大，治理成本高，也需要有些優(yōu)惠政策。

　　此外，建立怎樣的交易平臺(tái)也是政策制定者們需要考慮的問(wèn)題。

　　參與政策制定的有關(guān)專(zhuān)家建議，建立全國(guó)排污交易管理中心，對(duì)火電行業(yè)二氧化硫排污交易工作進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　“也可避免地方重復(fù)建設(shè)，降低交易成本�！痹搶�(zhuān)家解釋?zhuān)�這種全國(guó)性統(tǒng)一的平臺(tái)，可以具體承擔(dān)建立臺(tái)帳、承辦配額的登記、交易備案和劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)、發(fā)布交易信息、匯總年度總量指標(biāo)完成情況等。

　　也有觀點(diǎn)認(rèn)為，平臺(tái)可以分區(qū)建立，比如采用“1＋3＋N”模式設(shè)立交易平臺(tái)。即1個(gè)國(guó)家排污交易管理平臺(tái)，3個(gè)區(qū)域性的排污交易平臺(tái)，N個(gè)地方流域和省內(nèi)排污交易平臺(tái)，不同平臺(tái)分工不同。

　　事實(shí)上，盡管全國(guó)范圍的排污權(quán)交易還未啟動(dòng)，但相關(guān)交易管理平臺(tái)建設(shè)已呈活躍狀態(tài)。如去年8月，上海、北京兩地的環(huán)境能源交易所相繼掛牌開(kāi)張。之后，武漢等省市紛紛提出要建立環(huán)境能源交易所、節(jié)能減排交易所、排污權(quán)交易所等交易平臺(tái)。

　　“究竟如何操作？還得看最后討論情況，但多個(gè)交易平臺(tái)的可能性比較大�！鄙鲜鰧�(zhuān)家稱(chēng)。

　　如何銜接其他環(huán)保政策？

　　除上述交易機(jī)制細(xì)節(jié)制度設(shè)計(jì)外，排污交易制度的實(shí)施還面臨著與其他環(huán)境政策的銜接問(wèn)題。即如何與總量控制管理政策和考核政策、排污收費(fèi)政策、脫硫電價(jià)政策等的“對(duì)接”。

　　如“現(xiàn)有地方總量分配指標(biāo)不合理，總量分配政策預(yù)期性不強(qiáng)”。嚴(yán)剛稱(chēng)，導(dǎo)致多余指標(biāo)的企業(yè)“惜售”。有些雖有單獨(dú)指標(biāo)，但并沒(méi)有單獨(dú)考核，這影響了跨界交易。

　　此外，影響排污權(quán)交易的最大掣肘是缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制。

　　中國(guó)現(xiàn)行政策對(duì)在線連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的政策規(guī)定，各地差別很大。如果執(zhí)法不嚴(yán)格，即意味著超標(biāo)或超總量得不到有效的控制，致使整個(gè)排放權(quán)交易的意愿不高、動(dòng)力不足。

　　對(duì)此，王金南建議，與交易辦法配套的政策需要同時(shí)推進(jìn)。包括污染物排放總量分配政策、污染物排放指標(biāo)有償分配政策、排污許可證制度、污染減排目標(biāo)責(zé)任制考核制度、嚴(yán)格的違法處罰政策等。這樣，需要建設(shè)五大體系，即公平合理的分配體系，排污交易法律體系，污染源監(jiān)測(cè)管理體系，排污交易市場(chǎng)體系，排污執(zhí)法監(jiān)管體系。

　　“應(yīng)編制中長(zhǎng)期總量控制規(guī)劃，這樣可增強(qiáng)政策預(yù)期性。”嚴(yán)剛稱(chēng)，分配指標(biāo)和政策的穩(wěn)定性，才能解決“惜售”和二級(jí)市場(chǎng)交易不活躍的問(wèn)題，這在制定“十二五”規(guī)劃中尤其值得重視。

來(lái)源：國(guó)家發(fā)改委