11月29日，國(guó)家發(fā)改委以2007年第80號(hào)公告的形式公布了《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》。這是全國(guó)第一次出臺(tái)煤炭產(chǎn)業(yè)政策，該政策將加速煤炭行業(yè)的集中速度。云南煤炭學(xué)會(huì)專家楊威立表示，對(duì)云南來(lái)說，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》提高了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，特別是關(guān)于改擴(kuò)建以及新建礦井的準(zhǔn)入提高，將給云南未來(lái)的電煤供應(yīng)帶來(lái)很大困難。在此影響下，尤其是明年的電煤供應(yīng)，將面臨非常大的挑戰(zhàn)。更大的挑戰(zhàn)是，在煤炭資源整合中，如何協(xié)調(diào)相關(guān)利益?

　　煤炭產(chǎn)業(yè)新政關(guān)于“新建、改擴(kuò)建礦井規(guī)模不得低于15萬(wàn)噸/年”的規(guī)定，使得宣威原來(lái)申報(bào)的49個(gè)改擴(kuò)建項(xiàng)目只有2個(gè)達(dá)標(biāo)，一直以來(lái)“小煤保大電”的云南90%以上的煤礦改擴(kuò)建將受限……

　　思路：加速資源向大企業(yè)集中

　　《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》包括10章，共50條，分別從發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、安全生產(chǎn)、貿(mào)易與運(yùn)輸、節(jié)約利用

、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保護(hù)、保障措施等方面，明確了鼓勵(lì)性、限制性和禁止性政策。在《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》中，最值得關(guān)注的是“產(chǎn)業(yè)布局”、“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入”“產(chǎn)業(yè)組織”3章共12條，總體顯示了國(guó)家發(fā)改委對(duì)煤炭工業(yè)發(fā)展的思路是：加速集中，支持大企業(yè)整合煤炭資源。

　　在《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》中，有這樣的文字：“鼓勵(lì)以現(xiàn)有大型煤炭企業(yè)為核心,打破地域、行業(yè)和所有制界限,以資源、資產(chǎn)為紐帶,通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合和兼并、重組中小型煤礦，發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團(tuán)。鼓勵(lì)發(fā)展煤炭、電力、鐵路、港口等一體化經(jīng)營(yíng)的具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)集團(tuán)�！睂�(duì)眾多的中小煤礦，國(guó)家發(fā)改委也有整合資源的意思�！睹禾慨a(chǎn)業(yè)政策》明確鼓勵(lì)：“中小型煤礦整合資源、聯(lián)合改造，實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)�！�

　　《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)劃在全國(guó)將形成神東、晉北、晉中、晉東、陜北、云貴、蒙東(東北)、寧東等13個(gè)大型煤炭基地的規(guī)劃。而國(guó)家發(fā)改委原則規(guī)定，在大型煤炭基地內(nèi),一個(gè)礦區(qū)原則上由一個(gè)主體開發(fā),一個(gè)主體可以開發(fā)多個(gè)礦區(qū)。

　　在采用鼓勵(lì)政策的同時(shí)，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)了具體的限制政策和禁止政策，以加快煤炭產(chǎn)業(yè)的整合速度：取締非法煤礦，關(guān)閉布局不合理、不符合產(chǎn)業(yè)政策、不具備安全生產(chǎn)條件、亂采濫挖破壞資源、污染環(huán)境和造成嚴(yán)重水土流失的煤礦。

　　國(guó)家發(fā)改委還提高了煤炭行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》要求，開辦煤礦或者從事煤炭和煤層氣資源勘察，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì),并符合法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。煤礦資源回收率必須達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),安全生產(chǎn)裝備及環(huán)境保護(hù)措施必須符合法律法規(guī)的規(guī)定。

　　各省的煤炭資源開采門檻也被提高，山西、內(nèi)蒙古、陜西等省(區(qū))新建、改擴(kuò)建礦井規(guī)模不低于120萬(wàn)噸/年。重慶、四川、貴州、云南等省(市)新建、改擴(kuò)建礦井規(guī)模不低于15萬(wàn)噸/年。福建、江西、湖北、湖南、廣西等省(區(qū))新建、改擴(kuò)建礦井規(guī)模不低于9萬(wàn)噸/年。其他地區(qū)新建、改擴(kuò)建礦井規(guī)模不低于30萬(wàn)噸/年。

　　有業(yè)內(nèi)人士表示，盡管這是全國(guó)首個(gè)煤炭產(chǎn)業(yè)政策，但該政策并非無(wú)根之水。2005年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，該意見一共28條，是《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》的綱領(lǐng)性文件。而更早的源頭出現(xiàn)在2002年初，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委向國(guó)務(wù)院報(bào)送的《關(guān)于當(dāng)前煤炭工業(yè)形勢(shì)分析和建議的報(bào)告》中，就提出了未來(lái)煤炭供需可能出現(xiàn)缺口問題以及解決辦法的建議。

　　《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》延續(xù)了國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》的精神。加速煤炭行業(yè)資源集中，支持大型煤企的基本原則，也可以在《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中找到藍(lán)本。該意見的目標(biāo)是：從2005年起，用3～5年時(shí)間，建立規(guī)范的煤炭資源開發(fā)秩序，大型煤炭基地建設(shè)初見成效，形成若干個(gè)億噸級(jí)生產(chǎn)能力的大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)。其原則大致有2條：第一，加快現(xiàn)代化大型煤炭基地建設(shè)，培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，促進(jìn)中小型煤礦重組聯(lián)合改造。第二，繼續(xù)依法關(guān)閉布局不合理、不具備安全生產(chǎn)條件、浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)環(huán)境的小煤礦。

　　中國(guó)煤炭運(yùn)銷協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)武承厚表示：“《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》的出臺(tái)對(duì)中國(guó)的煤炭行業(yè)是一個(gè)好事，將進(jìn)一步提高煤炭行業(yè)的集中度，提高煤炭企業(yè)的話語(yǔ)權(quán)和左右市場(chǎng)的能力，對(duì)于我國(guó)的能源穩(wěn)定是十分有利的�！�

　　電煤：供應(yīng)形勢(shì)雪上加霜

　　《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》又會(huì)對(duì)云南有什么影響呢?云南省煤炭學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)陳秉昌告訴《云南電力報(bào)》，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)技術(shù)、勞動(dòng)者保護(hù)、運(yùn)輸?shù)确矫娴囊?guī)定將對(duì)云南煤炭行業(yè)有好處。

　　從事20余年電煤研究的云南省煤炭學(xué)會(huì)專家楊威立告訴記者，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》對(duì)云南電煤供應(yīng)影響很大，主要是規(guī)定了云南省新建、改擴(kuò)建礦井規(guī)模不低于15萬(wàn)噸/年，這一規(guī)定將加劇電煤供應(yīng)困難。受資源限制，云南的絕大部分礦井產(chǎn)能多在9萬(wàn)噸以下，因此，這樣的規(guī)定很難實(shí)施。

　　云南煤炭資源豐富，已探明的煤炭?jī)?chǔ)量有263.49億噸，位居全國(guó)第八位，在南方，僅次于貴州居第二位。云南是怎樣缺煤的?云南煤炭資源總量雖多但分布不均，其中87.6%集中在曲靖、昭通、紅河三州市。

　　云南煤礦的特點(diǎn)是小而多，煤炭的總體供應(yīng)可以用“小馬拉大車”來(lái)形容。目前，云南有各類煤礦1319對(duì)，其中15萬(wàn)噸/年以上的礦井只占5%，其產(chǎn)量只占全省年產(chǎn)量的30%。

　　國(guó)家以壓產(chǎn)為核心思想，在去年、今年不斷出臺(tái)措施減少各省煤炭產(chǎn)量。去年8、9、10月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)各省2007年的煤炭生產(chǎn)能力進(jìn)行了核定，云南只獲得7099萬(wàn)噸產(chǎn)能，比2006年云南7339萬(wàn)噸的實(shí)際產(chǎn)量還低。同時(shí)進(jìn)行的還有關(guān)井。國(guó)家有關(guān)部門規(guī)定，云南省按照19.5%的比例關(guān)閉部分礦井，僅去年、今年，云南所關(guān)閉的礦井就有333對(duì)，影響的產(chǎn)能達(dá)到1000萬(wàn)噸。煤化工等行業(yè)可以通過產(chǎn)品漲價(jià)等手段消化成本，但是發(fā)電企業(yè)受到電價(jià)為“計(jì)劃價(jià)”的制約，而難以承受日益高漲的煤價(jià)。

　　因此，云南電煤供應(yīng)受到巨大影響。根據(jù)12月5日火電廠上報(bào)云南電網(wǎng)公司的情況，云南三大主力火電廠的存煤一共只有17萬(wàn)噸，宣威電廠和滇東電廠的存煤各有4萬(wàn)噸，連上底層煤只夠用1天，曲靖電廠的存煤也只有9萬(wàn)噸。在火電以大方式運(yùn)行的12月份，其危急程度可以想像。

　　根據(jù)專家以及云南省經(jīng)委的判斷，云南缺煤的情況將持續(xù)到“十一五”末，而最嚴(yán)重的困難將出現(xiàn)在明年。國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)批準(zhǔn)，明年，滇東電廠二期——雨旺電廠可以投產(chǎn)2臺(tái)60萬(wàn)機(jī)組，而與之配套的雨旺煤礦還沒有開工。

　　楊威立表示，在整個(gè)“十一五”期間，電煤供應(yīng)最艱難的時(shí)刻應(yīng)該在2008年，其困難程度可能將超過今冬明春。根據(jù)測(cè)算，2008年，云南省電煤需求總量將達(dá)3129萬(wàn)～3357萬(wàn)噸，預(yù)計(jì)可供2612萬(wàn)噸，缺口達(dá)518萬(wàn)～745萬(wàn)噸，影響發(fā)電量89.6億~119.0億千瓦時(shí)。云南正在采取增加煤炭供應(yīng)來(lái)解決這一問題，其中就有加快對(duì)新建、改擴(kuò)建礦井的審批。而《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》中關(guān)于云南省新建、改擴(kuò)建礦井規(guī)模不低于15萬(wàn)噸/年的規(guī)定將讓云南電煤供應(yīng)雪上加霜。

　　云南的資源情況已經(jīng)決定，要新建年產(chǎn)30萬(wàn)的煤礦十分困難，因此，云南有關(guān)部門把加快審批改擴(kuò)建煤礦作為解決電煤供應(yīng)的重要措施，在《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)之前，云南省擴(kuò)建煤礦的標(biāo)準(zhǔn)是年產(chǎn)9萬(wàn)噸。

　　宣威是云南最大的電煤生產(chǎn)縣，但是這里的大部分礦井產(chǎn)能都在9萬(wàn)噸/年以下，更多的是一些產(chǎn)能3萬(wàn)噸/年的小煤礦。為了擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，當(dāng)?shù)夭簧倜禾科蠖技哟罅送度耄瑢�產(chǎn)能提高到9萬(wàn)噸/年。

　　就在《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)前不久，云南有關(guān)部門組織專家到宣威對(duì)49對(duì)申報(bào)擴(kuò)建的礦井進(jìn)行審核，在所有申報(bào)礦井中，只有2個(gè)礦井的產(chǎn)能可以達(dá)到15萬(wàn)噸/年，剩下47對(duì)煤礦都以9萬(wàn)噸/年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行擴(kuò)建。此時(shí)，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)，改擴(kuò)建煤礦的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)從9萬(wàn)噸/年提高到15萬(wàn)噸/年。

　　現(xiàn)在，宣威47個(gè)礦是否能擴(kuò)大產(chǎn)量變得撲朔迷離，該市能不能增加100萬(wàn)噸煤炭供應(yīng)也成為一個(gè)懸念。惟一可以肯定的是，煤炭企業(yè)為擴(kuò)大產(chǎn)量投入了巨大的資金。根據(jù)擴(kuò)大煤炭產(chǎn)量1噸需要350元的比例計(jì)算，一個(gè)礦井從3萬(wàn)噸擴(kuò)產(chǎn)到9萬(wàn)噸大約需要2000萬(wàn)元，盡管沒有確切數(shù)據(jù)資料說明這47個(gè)礦井?dāng)U建所投入的資金，但坊間傳聞資金可能達(dá)到3億以上。

　　煤炭專家楊威立表示，以前云南省擴(kuò)建煤礦的標(biāo)準(zhǔn)是年產(chǎn)9萬(wàn)噸，所依據(jù)的是國(guó)家的文件。2006年9月，國(guó)家安監(jiān)總局、煤礦安全局、發(fā)改委、公安部、監(jiān)察部、財(cái)政部、勞動(dòng)部、國(guó)土資源部、國(guó)資委、工商總局、電監(jiān)會(huì)、總工會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步做好煤礦整頓關(guān)閉工作的意見》，文中對(duì)煤炭資源整合后的礦井規(guī)模進(jìn)行了規(guī)定，西南地區(qū)不得低于9萬(wàn)噸/年。而1年零3個(gè)月后，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》將這一標(biāo)準(zhǔn)提高到15萬(wàn)噸/年。

　　對(duì)此，相關(guān)專家均表示，現(xiàn)在云南省還沒有相應(yīng)手段來(lái)規(guī)避15萬(wàn)噸/年的規(guī)定，換言之現(xiàn)在沒有辦法來(lái)消除該條規(guī)定的影響，2008年云南的電煤供應(yīng)怎么辦，顯得更加棘手。

　　有專家表示，由于煤炭行業(yè)缺乏主管單位，在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，政策也相應(yīng)缺乏延續(xù)性，有必要出臺(tái)比較穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策。還有煤炭業(yè)內(nèi)人士表示，寄希望能源部成立以后，出臺(tái)延續(xù)性更強(qiáng)的政策。

　　整合：各方利益不易擺平

　　《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》明顯支持大型煤炭企業(yè)整合資源，但是煤炭行業(yè)較早引入了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)整合就意味著一些煤礦的產(chǎn)權(quán)要發(fā)生變化，對(duì)于這種變化各方反應(yīng)并不一致，在煤礦產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜的云南省更加明顯。

　　楊威立表示，盡管《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定，在大型煤炭基地內(nèi),一個(gè)礦區(qū)原則上由一個(gè)主體開發(fā),一個(gè)主體可以開發(fā)多個(gè)礦區(qū)。但云南到目前為止，還沒有哪個(gè)礦區(qū)是由一個(gè)主體開發(fā)的。

　　云南煤礦的權(quán)屬過于分散。2005年，云南省屬國(guó)有煤礦24個(gè)、地縣煤礦76個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦1759個(gè)，省屬、地縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的產(chǎn)量比為21：5：74。加上近年來(lái)各地對(duì)煤礦進(jìn)行改制，權(quán)屬關(guān)系更加復(fù)雜。

　　早在2004年9月，云南省政府就出臺(tái)過《煤炭資源整合方案》，原則與《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》幾乎相同，一礦一主一權(quán)，即一個(gè)礦區(qū)(井田)只能由一個(gè)主體開發(fā)，授予一個(gè)探礦權(quán)、一個(gè)采礦權(quán)。方案的目的也與《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》十分相似，即對(duì)主要產(chǎn)煤地區(qū)的重點(diǎn)煤炭資源進(jìn)行優(yōu)化配置，將優(yōu)質(zhì)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。

　　《煤炭資源整合方案》的實(shí)施受到一些阻礙，在昆明市尋甸縣的煤礦重組中，就存在這樣的問題。當(dāng)時(shí)的方案就是要形成以云南東源煤業(yè)集團(tuán)、小龍?zhí)兜V務(wù)局、云南滇東泰煤炭開發(fā)有限公司、國(guó)投曲靖煤炭開發(fā)公司等重點(diǎn)企業(yè)為主體的煤炭供應(yīng)主渠道。同時(shí)，整合方案中確定了將先鋒礦區(qū)由65萬(wàn)噸擴(kuò)建到530萬(wàn)噸，由東源煤業(yè)集團(tuán)對(duì)礦區(qū)周邊地方煤礦進(jìn)行資源整合，為褐煤化工項(xiàng)目打好基礎(chǔ)。

　　先鋒礦區(qū)主要出產(chǎn)褐煤，儲(chǔ)量達(dá)到2.9億噸，露天煤礦的儲(chǔ)量在1.9億噸。該礦區(qū)共有先鋒、松富、且買姑、姚家村、魯支本、郭家山、賈白山7家煤礦，除了先鋒的原設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模為65萬(wàn)噸以外，其余煤礦的原來(lái)設(shè)計(jì)能力均為3萬(wàn)噸。

　　按照整合方案的意圖，該礦區(qū)應(yīng)由先鋒煤業(yè)公司進(jìn)行整合，因?yàn)橄蠕h煤業(yè)公司為東源公司旗下一員，但是，當(dāng)?shù)卣�府讓南磷集團(tuán)參與整合，實(shí)際情況是先鋒煤業(yè)公司整合了先鋒、松富、且買姑3家煤礦，重新整合后的規(guī)模變成300萬(wàn)噸/年;其余4家煤礦被南磷收編，整合后規(guī)模達(dá)到57萬(wàn)噸/年。造成了一個(gè)礦區(qū)兩個(gè)開發(fā)主體的事實(shí)。

　　有關(guān)專家表示，從國(guó)家級(jí)和省級(jí)層面來(lái)說，比較推崇一個(gè)礦區(qū)一個(gè)開發(fā)主體，像東源這樣的公司也有動(dòng)力，但是對(duì)當(dāng)?shù)卣�府�?lái)說，這樣的整合意味著財(cái)政收入的減少。如果煤礦被東源這樣的省屬企業(yè)整合，那么當(dāng)?shù)卣�府不能�?duì)煤礦收取規(guī)費(fèi)，規(guī)費(fèi)價(jià)格各地不同，但一般不會(huì)少于20元/噸。

　　有部分專家表示，從長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)看，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》中一礦區(qū)一個(gè)主體的方式對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有好處，大企業(yè)可以做到規(guī)�；�、正規(guī)化生產(chǎn)，也更安全，像東源這樣的煤礦企業(yè)每年都可以申請(qǐng)到幾千萬(wàn)甚至上億的國(guó)債資金，用于安全生產(chǎn)。

來(lái)源：云南電力新聞網(wǎng)