采礦權(quán)有償取得是指采礦權(quán)申請(qǐng)人在取得采礦權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家繳納一定的費(fèi)用，包括采礦權(quán)使用費(fèi)、價(jià)款、競(jìng)爭(zhēng)性出讓收益等。如果申請(qǐng)國(guó)家出資探明的礦產(chǎn)地的采礦權(quán)，應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的采礦價(jià)款。如果是持探礦權(quán)申請(qǐng)采礦權(quán)，則不必繳納采礦權(quán)價(jià)款。

    礦產(chǎn)資源有償取得是建立資源開發(fā)良性經(jīng)濟(jì)機(jī)制的最有效途徑，也是整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的治本之策。解決采礦權(quán)有償取得和無償取得的“雙軌制”是當(dāng)前深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的重要任務(wù)之一，也是難度最大的改革任務(wù)之一。

    一、我國(guó)采礦權(quán)“雙軌制”產(chǎn)生的過程：
從50年代到70年代，所有的礦業(yè)行為都由國(guó)家包辦：國(guó)家投資勘查，國(guó)家投資開發(fā)，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，礦業(yè)權(quán)管理實(shí)質(zhì)上是缺失的。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的礦業(yè)管理模式在80年代受到了初次沖擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般地出現(xiàn)，形成了不同投資主體的礦業(yè)企業(yè)。星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有礦山企業(yè)在礦業(yè)權(quán)取得上出現(xiàn)了不可調(diào)和的沖突，我國(guó)第一次面臨復(fù)雜的礦業(yè)權(quán)問題。90年代開始，個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)大量涌現(xiàn)，出現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)體“千軍萬馬戰(zhàn)礦山”的局面。這種發(fā)展格局，對(duì)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。90年代后期，隨著改革開放的進(jìn)一步深入，國(guó)外跨國(guó)公司及國(guó)際資本也涉及我國(guó)礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)領(lǐng)域。出現(xiàn)的這一系列問題和發(fā)展現(xiàn)實(shí)，把礦產(chǎn)資源“有償”和“無償”能否“流轉(zhuǎn)”擺在了我們面前，礦政管理的格局、內(nèi)容、運(yùn)行方式等與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題也暴露無遺。
 
    1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》中明文規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有”、“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采”。怎樣“有償”和能否“流轉(zhuǎn)”以及礦業(yè)權(quán)有償取得的問題，隨著1996年修改后的新礦法的頒布和一系列相配套的法規(guī)、規(guī)范性文件出臺(tái)，才逐步從法律上得以解決。

    1996年全國(guó)人大通過了修改后的《礦產(chǎn)資源法》，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部隨之出臺(tái)了一系列配套的規(guī)章和規(guī)范性文件。這些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的相繼出臺(tái)，從法律上解決了礦業(yè)權(quán)有償取得和可以依法轉(zhuǎn)讓的問題，形成了我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的基本框架。但是，實(shí)際操作中的問題仍有待探索。
 
    1998年國(guó)務(wù)院241號(hào)令《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第10條規(guī)定[1]，“申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請(qǐng)人除繳納采礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款；采礦權(quán)價(jià)款按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納。國(guó)家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款，由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有資產(chǎn)管理部門認(rèn)定的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；評(píng)估結(jié)果由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認(rèn)”。
 
    1998年以后新出讓的采礦權(quán)，國(guó)務(wù)院242號(hào)令《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定[1]，探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法第九條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓國(guó)家出資勘查所形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，必須經(jīng)過評(píng)估。”一方面繳納使用費(fèi)，另一方面國(guó)家出資形成的礦產(chǎn)地要對(duì)價(jià)款進(jìn)行處置。這樣，1998年以前不繳納使用費(fèi)和價(jià)款與98年之后繳納使用費(fèi)和價(jià)款出現(xiàn)了“雙軌制”存在的局面，因此，目前采礦權(quán)管理中存在一部分采礦權(quán)人繳納采礦權(quán)價(jià)款，而一部分采礦權(quán)人未繳納價(jià)款處理，這樣的并存局面造成了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的不平等。
 
    二、全面實(shí)施采礦權(quán)管理中資源有償取得制度改革

    礦業(yè)權(quán)雙軌制的存在很大程度上損害了國(guó)家作為礦產(chǎn)資源擁有者的根本利益，并且不平等條件下的礦產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利益也受到損害，在經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)礦業(yè)快速發(fā)展的過程中，礦業(yè)的發(fā)展受到一定程度的制約和阻礙。因此，要力爭(zhēng)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的全面推行，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，研究解決采礦權(quán)無償和有償取得“雙軌制”問題的有效措施。礦產(chǎn)資源有償取得制度是建立資源開發(fā)良性經(jīng)濟(jì)機(jī)制的最有效途徑。

    從1998年開始，國(guó)土資源管理部門推動(dòng)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，直至2006年出臺(tái)具體細(xì)則，執(zhí)行力度堪稱最大。管理部門從規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓開始，至礦業(yè)權(quán)價(jià)款繳納細(xì)則一一列數(shù)，為全面開始礦產(chǎn)資源有償使用制度，消除礦業(yè)權(quán)雙軌制鋪平道路。

    2006年1月，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)[2006]12號(hào)）文件，按照文件中規(guī)定的礦產(chǎn)類別，今后，《分類目錄》規(guī)定的第三類礦產(chǎn)；（建筑石材類）第一類、第二類礦產(chǎn)，探礦權(quán)滅失、但礦產(chǎn)勘查工作程度已經(jīng)達(dá)到詳查（含）以上程度并符合開采設(shè)計(jì)要求的礦產(chǎn)地；第一類、第二類礦產(chǎn)，采礦權(quán)滅失或以往有過開采活動(dòng)，經(jīng)核實(shí)存在可供開采礦產(chǎn)儲(chǔ)量或有經(jīng)濟(jì)價(jià)值礦產(chǎn)資源的礦產(chǎn)地，不再設(shè)探礦權(quán)，而以招標(biāo)拍賣掛牌方式直接出讓采礦權(quán)。

    以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)有下列情形之一的，經(jīng)批準(zhǔn)允許以協(xié)議方式出讓：國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供配套資源的礦產(chǎn)地；已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域；經(jīng)�。▍^(qū)、市）人民政府同意，并正式行文報(bào)國(guó)土資源部批準(zhǔn)的大型礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目；國(guó)家出資為危及礦山尋找接替資源的找礦項(xiàng)目；經(jīng)批準(zhǔn)允許以協(xié)議方式出讓。協(xié)議出讓采礦權(quán)，必須通過集體會(huì)審，從嚴(yán)掌握。協(xié)議出讓的采礦權(quán)價(jià)款不得低于類似條件下的市場(chǎng)價(jià)。這些改革的嘗試有利于促進(jìn)礦業(yè)權(quán)有序流動(dòng)和公開、公平、公正交易。

    此外，研究解決新舊政策銜接問題即雙軌制問題，對(duì)過去無償取得的礦業(yè)權(quán)要對(duì)剩余儲(chǔ)量評(píng)估后，補(bǔ)交價(jià)款或分年補(bǔ)交價(jià)款，變礦業(yè)權(quán)取得“雙軌制”為“單軌制”，體現(xiàn)公平。建議國(guó)土資源主管部門建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對(duì)“雙軌制”的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并建立定期檢查制度。

    2006年9月，財(cái)政部、國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》財(cái)建﹝2006﹞694號(hào)，規(guī)定價(jià)款可分10年繳納，第一年繳納比例不應(yīng)低于20%。承擔(dān)不低于同期銀行貸款利率水平的資金占用費(fèi)。2006年12月31日，財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《關(guān)于國(guó)土資源部征收的探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入收繳管理有關(guān)事宜的通知》財(cái)辦庫(kù)﹝2006﹞365號(hào)，按照規(guī)定，國(guó)家和地方實(shí)行二八分成，繳款手續(xù)款原則上由各省級(jí)財(cái)政或國(guó)土資源部門辦理。

    今年國(guó)土資源部將嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，組織對(duì)各地采礦權(quán)審批情況進(jìn)行全面清理。在此基礎(chǔ)上將按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，規(guī)范中央和地方各級(jí)財(cái)政在探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方面的收益分配。
由于礦產(chǎn)資源不可再生，今后國(guó)家將按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》的要求，大力推進(jìn)資源有償使用制度，進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦產(chǎn)資源有償開采制度。汪副部長(zhǎng)還表示，要按照“開采反哺勘查，開發(fā)補(bǔ)償保護(hù)，成本體現(xiàn)安全，價(jià)格反映稀缺，市場(chǎng)公開公平，企業(yè)進(jìn)退有序”的思路，同有關(guān)部門一起就如何有償處置礦山企業(yè)歷史上無償取得的礦業(yè)權(quán)等問題，形成了一整套改革意見，相關(guān)措施正在陸續(xù)出臺(tái)[4]。
 
    三、雙軌制改革進(jìn)展順利
　
    從1998年241號(hào)令《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》頒布后，各級(jí)國(guó)土資源管理部門開始執(zhí)行采礦權(quán)有償取得制度。其中競(jìng)爭(zhēng)性出讓的采礦權(quán)數(shù)量增長(zhǎng)較快�！笆�五”期間，我國(guó)礦業(yè)權(quán)有償出讓 7萬多宗，其中有償出讓探礦權(quán) 8411宗，獲價(jià)款 348662.35萬元；有償出讓采礦權(quán)62367宗，獲價(jià)款 1882349.65萬元。如浙江省自1998年開始了采礦權(quán)有償使用的嘗試，2000年啟動(dòng)采礦權(quán)拍賣試點(diǎn)，2001年擴(kuò)大采礦權(quán)拍賣試點(diǎn)，2002年全面推進(jìn)采礦權(quán)有償使用。到目前為止，全省11個(gè)市中已經(jīng)有10個(gè)市、88個(gè)縣（市、區(qū)）中已有33個(gè)縣進(jìn)行了采礦權(quán)拍賣。至今，全省共有償出讓采礦權(quán)650多宗，累計(jì)出讓收入3億多元[4]。

    但從總體上而言，礦業(yè)權(quán)有償取得制度改革由于工作涉及面廣，歷史遺留問題多，采礦權(quán)雙軌制的問題尚未根本解決。為了穩(wěn)步推行礦產(chǎn)資源有償制度改革工作，財(cái)政部、國(guó)土資源部和發(fā)展改革委決定從2006年起，選擇山西等煤炭主產(chǎn)省進(jìn)行煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的方案。深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的主要政策措施主要有以下幾個(gè)方面：

    煤炭資源采礦權(quán)全面實(shí)行有償取得。企業(yè)無償占有屬于國(guó)家出資探明的煤炭采礦權(quán)，均應(yīng)進(jìn)行清理，并嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)剩余的資源儲(chǔ)量評(píng)估作價(jià)，繳納價(jià)款。一次性繳納由困難的，經(jīng)登記機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可在采礦權(quán)有效期內(nèi)，采礦權(quán)價(jià)款可以繳納，分期繳納價(jià)款的應(yīng)承擔(dān)不低于同期銀行貸款利率水平的資金占用費(fèi)；對(duì)分期繳納價(jià)款仍有困難的國(guó)有煤炭企業(yè)，其探礦權(quán)凡屬由國(guó)家出資（包括中央財(cái)政出資、中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資）勘查形成的，經(jīng)批準(zhǔn)，允許申請(qǐng)將應(yīng)繳納的采礦權(quán)價(jià)款部分或全部以折股的形式上繳，劃歸中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）持有。

    合理調(diào)整煤炭資源稅費(fèi)政策，促進(jìn)煤炭企業(yè)提高資源回采率和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，探索建立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率掛鉤，探索建立浮動(dòng)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率制度，適當(dāng)調(diào)整煤炭資源采礦權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善采礦權(quán)使用費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

    截至2006年8月，山西省晉城市297座單獨(dú)保留煤礦中，除7座待批礦外，已足額繳納的煤礦198座，部分繳納的煤礦46座，共征繳采礦權(quán)價(jià)款29.48億元。山西等煤炭主產(chǎn)省的煤炭有償使用試點(diǎn)。工作階段性成果顯著。

    從２００６年起，根據(jù)國(guó)家礦業(yè)權(quán)有償取得改革的相關(guān)文件的出臺(tái)，一些省國(guó)土資源管理部門開始積極行動(dòng)，進(jìn)行改革的具體實(shí)施。浙江是較早開展礦業(yè)權(quán)有償取得制度新改革的省份之一。２００６年，浙江省所有非國(guó)有礦山企業(yè)的采礦權(quán)已實(shí)現(xiàn)了有償使用。針對(duì)國(guó)有礦山采礦權(quán)有償使用問題，省國(guó)土資源廳發(fā)出《關(guān)于做好國(guó)有及國(guó)有控股礦山企業(yè)采礦權(quán)有償使用工作的通知》。《通知》要求，目前持證的國(guó)有礦山原無償取得的采礦權(quán)在采礦許可證有效期內(nèi)的，原則上通過協(xié)議出讓方式過渡到采礦權(quán)有償使用；采礦許可證有效期滿、礦區(qū)范圍內(nèi)尚有剩余資源需繼續(xù)開采的，采礦許可證延續(xù)期限不得超過2007年 6月。在此期間，采礦權(quán)原則上以協(xié)議方式有償取得。未完成采礦權(quán)有償使用的國(guó)有礦山，其采礦權(quán)不再延續(xù)。國(guó)有礦山自動(dòng)放棄采礦權(quán)或不愿實(shí)行采礦權(quán)有償使用的，發(fā)證機(jī)關(guān)收回其采礦許可證，并通過市場(chǎng)公開出讓。對(duì)于國(guó)有礦山自行出資進(jìn)行商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查形成的礦產(chǎn)地，以及國(guó)有礦山在本礦區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)勘探獲得的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，可通過行政授予方式優(yōu)先取得采礦權(quán)；國(guó)有礦山申請(qǐng)國(guó)家出資勘查探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)和地方財(cái)政出資勘查探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)，原則上需通過招拍掛等方式取得。同時(shí)，國(guó)有礦山采礦權(quán)實(shí)行有償使用后，國(guó)有礦山企業(yè)要與國(guó)土資源部門簽訂礦山自然生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任書，繳納治理備用金。
　　
    內(nèi)蒙古推行的礦業(yè)權(quán)有償使用制度進(jìn)展順利，２００６年底基本消除歷史形成的礦業(yè)權(quán)有償和無償使用并存的現(xiàn)象。這一制度對(duì)于明晰礦業(yè)產(chǎn)權(quán)、杜絕非法交易以及礦產(chǎn)資源的綜合合理利用都有積極作用。
　　
    ２００７年起，河南省煤炭企業(yè)要向國(guó)家交納礦業(yè)權(quán)價(jià)款，這是河南省煤炭資源有償使用制度改革的主要內(nèi)容。開展煤炭資源有償使用制度改革，將使國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益得到切實(shí)體現(xiàn)。今后想無償使用或者依靠“關(guān)系”廉價(jià)取得煤炭資源礦業(yè)權(quán)，將成為歷史。河南省從２００７年起嚴(yán)格實(shí)行煤礦資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，要求不管是新設(shè)立的煤炭資源礦業(yè)權(quán)，還是過去取得的礦業(yè)權(quán)，都要按照規(guī)定對(duì)企業(yè)擬開采的資源儲(chǔ)藏量評(píng)估作價(jià)，據(jù)此向國(guó)家繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款。按照規(guī)定，地方財(cái)政按８０％的比例分成礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入，除用于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有地礦勘探單位礦產(chǎn)資源勘查外，也可用于解決國(guó)有老礦山企業(yè)的各種歷史包袱問題。河南省還利用征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和企業(yè)繳納的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，建立河南省地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金），重點(diǎn)支持國(guó)家和省確定的重點(diǎn)成礦區(qū)（帶）煤炭資源的預(yù)查、普查和必要的詳查。試點(diǎn)企業(yè)要制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理方案，設(shè)立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金賬戶，專項(xiàng)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。

    四：雙軌制改革進(jìn)展中可能存在的矛盾和問題

    礦業(yè)權(quán)雙軌制改革的相關(guān)法律法規(guī)正在逐步建立，各項(xiàng)條款的可操作性在加強(qiáng)，但難免還會(huì)有疏漏。

    首先，地方和中央的二八分成有不少人還是存有異議。地方拿八成，能夠就會(huì)認(rèn)真地履行職責(zé)，將這筆礦業(yè)權(quán)價(jià)款用于地方礦業(yè)迫切需要發(fā)展的方向如礦業(yè)環(huán)境保護(hù)、安全開采、提高技術(shù)進(jìn)步、更新礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)�？顚Ｓ�。同時(shí)中央二成的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，會(huì)使礦業(yè)國(guó)庫(kù)的收入大減。國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的支配力度削弱，會(huì)不會(huì)影響國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)掌控力度。

    其次，全面征收價(jià)款后，無形中增加了一部分企業(yè)的負(fù)擔(dān)。不包括通貨膨脹和企業(yè)承擔(dān)的銀行大額利息，只考慮經(jīng)過評(píng)估確認(rèn)的采礦權(quán)價(jià)款，就已經(jīng)讓一些企業(yè)背上沉重的債務(wù)包袱。一些企業(yè)甚至通過借用高利貸的方式來先上繳國(guó)家。負(fù)擔(dān)巨大的礦業(yè)企業(yè)只能通過快速提高產(chǎn)能來緩解經(jīng)濟(jì)困難，但提高產(chǎn)能也需要大量資金。所以一些礦業(yè)企業(yè)生存艱難，瀕臨破產(chǎn)。

    此外，一切制度的落腳點(diǎn)在于執(zhí)行。各級(jí)國(guó)土資源管理部門能否認(rèn)真落實(shí)國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)有償制度的改革是推動(dòng)礦業(yè)權(quán)改革的關(guān)鍵。做虛假文章是對(duì)管理工作的瀆職。但如何檢驗(yàn)此次改革的真正成果，還需時(shí)間的檢驗(yàn)。
做好礦業(yè)權(quán)這篇大文章，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)管理，全面推進(jìn)礦業(yè)發(fā)展，認(rèn)真研究并解決礦業(yè)權(quán)有償取得中存在的問題，建立礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，振興礦業(yè)活動(dòng)，使礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)真正能夠健康、持續(xù)地發(fā)展起來，是國(guó)土資源管理部門的神圣職責(zé)。礦業(yè)權(quán)雙軌制的堅(jiān)冰已經(jīng)打開，航道已經(jīng)拓展，建設(shè)世界礦業(yè)強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)一定要實(shí)現(xiàn)，也一定能夠?qū)崿F(xiàn)。